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关注弱势群体 促进社会和谐

文章来源:山西高平 时间:2015/10/30 10:50:00 查看次数: 字体大小:[    ]

关注弱势群体   促进社会和谐

高平市民政局    姬积亮
 
  社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。建设和谐社会,是一个国家政治生活民主化、经济市场化、社会自治化、生态环境优化的持续性过程,是一个复杂艰巨的系统工程,需要全面考虑,综合平衡。其中解决弱势群体问题是构建社会主义和谐社会必须解决的重大问题之一。
  弱势群体是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力,导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层。弱势群体是一个规模庞大、结构复杂、分布广泛的群体。它主要包括无依无靠的鳏、寡、孤、独者、残疾人和其他因丧失、缺乏劳动能力而无生活来源者;遭受自然灾害难以维持基本生活需要的个人和家庭;无固定职业或失业造成的生活低于基本标准的个人和家庭;由于其他原因造成的生活水平低于基本标准的个人和家庭。
  从工作性质上讲,民政部门是困难群众和社会弱势群体在思想上的知情人、感情上的贴心人、呼声上的代言人、权益上的维护人、排忧解难的办事人、党的温暖的传递人,是救助弱势群体构建和谐社会的重要组织保障。政府有两只手,一只手是发展经济抓效率;另一只手是做好社会资源的再分配,兼顾好社会公平,使所有人都能在一定程度上享受经济发展成果。这后一只手的责任必然更多地落在民政部门身上。救助弱势群体构建和谐社会既是党和政府的重托,更是困难群众的期盼。
  一、城乡最低生活保障制度
  (一)城市最低生活保障制度
  1、历史沿革
  1993年6月1 日,上海市政府宣布,建立“城市居民最低生活保障线制度”,由此拉开了中国社会救济制度改革的序幕。上海市的这项制度规定,凡城市居民,家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线(当时的标准是月人均120元),都有权向政府有关部门申请社会救助,最初,城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府与时俱进的政策创意和自发的行政行为,继上海之后,又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市加入了有个性地创建制度的行列;1995 年,这项制度为中央政府的相应的职能部门民政部所认可,并下决心在全国组织推广;1997 年,这项制度再次上升为国务院的一项重要决策。为了妥善解决城市贫困人口的生活困难问题,国务院决定在全国建立城市居民最低生活保障制度,并于1997年9月2日下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发〔1997〕29号)。1999年9月,国务院颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》(国务院令第271号),标志着城市低保步入法制化、规范化管理轨道。
  2、当前国家政策
  民政部关于印发《最低生活保障审核审批办法(试行)》的通知(民发〔2012〕220号)和《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发〔2012〕45号),明确受理条件,进一步规范申请、审核、审批流程。
  3、工作现状
  我市的城市低保是从1998年7月开始实施,当时的低保标准是110元/人/月。现共有城市低保对象2069户、3785人,低保标准468元/人/月,人均月补差标准344元,今年1至9月份,共发放低保金1289.2万元。
  4、存在问题
  (1)从认识层面看,社会对低保制度的理解不够准确。随着各级政府保障和改善民生的进一步深入,针对困难群众的救助领域逐步大。在许多方面,低保身份成为社会救助的“准入门槛”。从我市来看,基于低保对象的主要救助政策包括了廉租房保障、义务教育阶段学杂费减免、医疗救助、供暖费补贴、电费补贴、法律援助、慈善救助等多个方面。这使得一部分困难群众认为,有了低保就有了很多优惠,失去低保将失去很多利益,造成了低保对象不愿就业出低保,不符合低保条件的家庭挖空心思往低保里钻。
  (2)从操作层面看,保障对象的审核很难把握。城市低保对象的界定以家庭收入为标准,但由于劳动者就业渠道和收入来源多元化,家庭隐性收入难以完全核清,家庭收入核实难对城市低保家庭经济收入评估不准,造成一些家庭收入错报、漏报、甚至不报的现象。
  (3)从信息层面看,部门之间的协调配合有待加强。低保工作虽说是民政部门的职能,但又是一项需要全社会配合的系统工程。只有人设、工商、住建、公安等众多部门共同协作,才能使隐性就业显性化,才能清楚地核定真正的低保户。但在实际工作中,一些申请人明明已就业,由于各种原因人设部门仍然将其作为失业人员进行登记,或群众举报某低保户稳定就业,到工作单位调查时,一些单位拒绝配合。 
  (4)从组织层面看,低保工作的力量比较薄弱。城市低保实行动态管理,涉及面广,政策性强,工作量大,负责具体工作的各乡(镇)、街道,社区居委会的任务十分繁重,我市29个居委会没有专门工作机构和人员,客观上容易造成程序不规范,在政策的解释和把握上有时有偏差现象,政策和业务水平有待加强。
  5、对策措施
  (1)营造正确的社会导向。首先要加大对低保制度目的、意义的宣传,转变困难群众的思想观念,使他们认识到低保制度是对符合条件的困难群众给予基本生活保障,要改善生活状况,必须劳动就业、自食其力。其次要加强对低保政策的宣传。对低保金发放的时间、发放标准、领取方式等进行宣传公示,并公布举报电话,接受群众监督。在低保审批和核查中,实行工作责任制和责任追究制。三是要加强对就业激励政策的宣传。使“主动申请低保,积极走出低保”的观念深入人心,真正建立低保“进出两通畅”机制。
  (2)落实动态管理措施。针对低保家庭情况的动态性,要完善分类施保、动态核查机制,根据低保家庭的不同类别,实行分类档案管理,并明确动态核查的时限。家庭收入核查上在按照现有办法普查的基础上,一方面依靠社会进行监督,事前公示;一方面改进核查办法,随机挑选若干申报对象,对其主要收入进行个别深人调查,从而既使有限的精力得到最大限度的发挥,也使所有申报人都面临深入调查的约束。此外,要充分调动社会各方面力量,完善低保工作的监督体系,坚持透明公开、接受社会和群众监督的原则。
  (3)加强规范化建设。通过制度化的形式,推进基层低保工作规范化建设。完善健全低保申请、审核、审批、评议、公示、档案管理、资金运行、信息统计等制度。一是要规范工作机构。专门的工作机构和专业化工作队伍的建立是城市低保工作健康有序开展的保证。要健全基层社会救助工作机构,切实加强基层工作人员力量,并落实必要的工作经费。二是要规范工作程序。低保工作政策性强,申报、审批和动态管理等一系列程序既十分繁杂而又相当具体,低保对象的申报、审查、审批程序,低保资金的安排、管理、发放、决算程序,都要规范和完善。三是要规范工作体制。要明确市民政局、乡(镇)、街道和社区居委会在城市低保工作上的职责和任务,各司其职,各负其责,避免出现相互推诿和扯皮。
  (4)充实低保工作力量。加强对乡(镇)、街道低保工作人员的培训,经常进行低保政策法规、低保管理服务及计算机应用等方面的培训,不断提高政策业务水平,培养一支政治觉悟高、业务能力强、全心全意为低保对象服务的高素质低保工作队伍,为低保工作的正常开展提供强有力的组织保证。为低保对象服务的高素质低保工作队伍,为低保工作的正常开展提供强有力的组织保证。
  (5)不断完善惩罚机制。国家有关部门要进一步建立健全相关法律法规,对以各种手段欺骗社会、违规操作,造成低保资金损失的居民及相关单位有关人员,根据法律作出相应处罚。相关职能部门应明确配合调查的责任,对不认真履行责任的部门依法追究责任。
  (二)农村最低生活保障制度
  1、历史沿革
  在城市低保制度发展的同时,农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上,最初提出“最低生活保障”这一概念,在农村更早于城市。1990年,山西省在进行农村社会保障体系试点时,就提出了类似的概念。但由于种种原因,这个政策创意当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。
  在20世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中,农村最低生活保障的问题再次被提出。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出:“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。此时,部分省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。但2003年召开的国务院常务会议并未通过针对农村低保的新政策。直至2007年7月,国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,明确要求,2007年在全国范围内普遍建立农村最低生活保障制度,并以因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民为保障重点。
  2、当前国家政策
  民政部关于印发《最低生活保障审核审批办法(试行)》的通知(民发〔2012〕220号)和《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发〔2012〕45号),明确受理条件,进一步规范申请、审核、审批流程。
  3、工作现状
  我市的农村低保从2002年先于全国开始实施,当时的低保标准是每户260元。现共有农村低保对象12375户、12900人,低保标准2760元/人/年,人均月补差标准180元,今年1至9月份,共发放低保金2605.4万元。
  4、存在的问题
  一是保障对象的界定不规范。目前各级民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来计算,人均纯收入低于当地政府确定的最低生活保障标准的家庭和人员应列入保障对象,且重点是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员,因伤致贫人员,因病致贫人员,因灾及其他原因致贫人员。但实际上,这种“农民人均纯收入”办法的计算由于程序复杂、项目繁多、计算繁琐而难以落实在具体实施中,从而很难把好低保对象入口关。和城镇居民相比,农村居民收人有其自身特点,使得在收入界定上存在一定困难:第一,收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重,在价值转化过程中,存在较大的随意性。第二,收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外,外出务工人员的增加,也增大了收入的不稳定性。
  二是农村低保边缘户救助问题越来越突出。农村低保面扩大后,对那些边缘户对象难以确定。这部分生活水平处于低保线临界状态的低收入户,按政策不能纳入低保范围,但家庭往往会因病、因学、因灾等情况导致深度贫困。此外,低保的动态管理还较为薄弱,都是一年才重新评定一次低保对象,部分地方还存在“进低保易,出低保难”现象。
  5、关于完善农村低保工作的对策措施
  坚持以规范工作程序为基础,以动态管理为关键,突出把握好重要环节,形成“能进能出、保障准确、运转良好”的农村低保工作机制,促进管理规范化和制度化。一要把好低保资金管理环节。必须做好低保金按时发放工作。二要把好低保对象的核查环节。对已保对象按照困难程度和收入来源的不确定程度建立起分类施保、定时核查制度。建立农村低保对象、家庭备案制度,落实财产登记和家庭收入定期申报规定,及时登记低保对象家庭异动情况。三要把好低保审批环节。坚持“一评三审三榜”的运行机制,务求公正、公平、公开。四要把好低保工作的监督环节。设立低保举报电话,接受群众举报,以及社会各界对低保工作进行监督。
  三、城乡医疗救助制度
  (一)历史沿革
  我国医疗救助制度的产生与发展同我国经济、社会发展,尤其是医疗制度的变革联系在一起。长期以来,我国城镇职工实行国家包揽的公费医疗制度,职工看病几乎不掏钱,从生到死。改革开放后,城镇公费医疗制度向基本医疗保险制度的转变,由于城镇职工基本医疗保险制度是以员工的正式工作单位为参保单元,且缴纳保险费与享受待遇相联系,而低保对象和困难群众及其家属,绝大多数人无工作单位就没资格参加城镇职工基本医疗保险,还有很多低保对象、困难群众及其家属看不起病。 
  以前,农村主要依靠集体经济来负担农民的医疗费用。包干之前,村集体有自己的土地,一部分土地收益就可以用来支付医疗费用。随着农村经济体制深刻变革,土地承包到户,土地分光了,集体财产也分掉了,集体也就没有能力再来帮助农民去看病。这就造成大量农村贫困人口患病后得不到及时治疗,因病致贫、因病返贫问题非常突出。 
这个时候,城市贫困人口与农村贫困人口的医疗需求凸现出来,医疗救助制度应运而生。 
  2002年,中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发(2002)13号)明确提出要建立和完善农村医疗救助制度,对农村贫困家庭实行医疗救助。2003年民政部颁布了《关于实施农村医疗救助的意见》,对农村医疗救助制度的目标和原则、救助对象、救助办法、申请和审批程序、资金筹集管理等问题给出了指导意见,并提出力争到2005年,在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度。此后农村医疗救助制度全面展开。 
  2005年3月,国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》,中国正式启动城市医疗救助试点工作。2007年城市医疗救助由试点转入全面铺开阶段,针对城市贫困人口的医疗救助日益制度化、常态化。
  (二)当前国家政策
  城乡医疗救助对象为城乡低保对象、农村五保对象,我市救助对象患普通疾病住院治疗,住院医疗费用经城乡居民合作医疗保险或城镇职工医疗保险按规定的报销比例报销后,剩余部分低保按70%、五保按100%的比例给予救助,全年累计救助的封顶线低保对象13000元、分散五保对象15000元、集中五保对象20000元;救助对象患先天性心脏病、儿童白血病、乳腺癌、宫颈癌、肾衰竭、重度精神病等重大疾病住院治疗的,按照总额20%比例给予救助,全年累计救助的封顶线为15000元。我市患慢性病的救助对象,门诊费用经城乡居民合作医疗保险或城镇职工医疗保险按规定的报销比例报销后,剩余部分低保按70%、五保按100%的比例给予救助,全年累计救助的封顶线低保为1000元、五保为2000元。
  (三)工作现状
  我市城乡医疗救助于2005年开展实施。2015年我们将医疗救助受理和“一站式”手续出具下放到乡(镇)办事处,提高了办事效率,至今年9月份,我市城乡医疗救助累计救助7082人次,共计救助资金630万元。同时,今年我市与高平市痔瘘专科医院签订一站式服务协议与定点门诊协议,拓宽了我市城乡医疗救助一站式服务渠道和服务种类,更加方便群众得到更多、更好的城乡医疗救助服务。
  (四)工作改进
  一是进一步完善了“一站式”医疗救助制度,医疗救助制度和“一站式”即时结算服务实行以来,困难群众得到实实在在的好处,减轻了不少经济压力,但仍存在亟待完善的方案,为了更加方便群众,让群众少跑路,2015年我们将医疗救助受理和“一站式”手续出具下放到乡(镇)办事处,提高了办事效率;
  二是建立社会救助“一门受理,协同办理”机制,根据晋市政办[2014]37号文件要求:全面建立“一门受理,协同办理”工作机制,保证困难群众申请救助便利,受理转办及时。我们要在各乡(镇)办事处建立社会救助“一门受理,协同办理”服务窗口,及时办理申请人的救助申请,不能立即办理的转交其他部门办理,最大程度地方便群众的救助申请,为城乡群众打造的一条快速、便捷申请救助的“绿色通道”;
  三是建立大病保险预扣减制度,由于新农村合作医疗出台了大病保险业务,我们为了方便群众,结合实际情况,开办大病保险预扣减业务,将大病保险所救助的金额通过计算提前扣除,使群众获得及时的救助。
   四、临时生活救助制度
  (一)历史沿革
  2007年,民政部开始部署各地探索建立临时生活救助制度,努力解决因突发性事件、意外伤害或因家庭刚性支出较大导致的临时性基本生活困难。各地结合实际,加快建制步伐,加大救助力度。截至2013年,全国26个省份制定完善了临时救助政策。
  2015年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》则对临时救助的范围、申请等相关事项作出规定。国务院总理李克强2014年9月17日主持召开国务院常务常务会议,决定全面建立临时救助制度。
  (二)当前国家政策
  《民政部关于进一步建立健全临时救助制度的通知》(民发〔2007〕92号)
  《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》(国发〔2014〕47号)
  《社会救助暂行办法》(中华人民共和国国务院令第649号)
  (三)工作现状
  今年1至9月共救助201人,发放临时救助金50.5万元(不含乡镇预拨资金30万元)。
  (四)存在的问题
  1、基层责任欠落实。临时救助必须要经过救助对象个人申报、村(居)评议、乡镇审核、县级民政部门领取救助金等程序。由于县民政局无法逐一核实和掌握每位救助对象的基本情况,因此,村(居)的评议和乡镇审核就显得尤为重要。但是,由于乡村两级没有承担资金管理和使用责任,当遇到少数原本不符合救助条件的“难缠户”、“上访户”等头疼的对象要求救助盖章时,往往为息事宁人一盖了事,将矛盾和责任转移。
  2、无理缠访欠遏制。按照临时生活救助政策,对救助对象每年只能救助一次,最多不超过两次。但部分救助对象心术不正,多次重复申请救助,主要表现在三个方面:一是生活确实困难,家中遭遇横祸要求救助的对象;二是个别人听到同村或同社的人要到了钱,心里不平衡,认为国家的钱不要白不要,于是到乡镇或民政局要求救助,甚至有些人为了博得别人的同情,将家中80、90岁的老人或者是家中的残疾人用轮椅推到乡镇或民政局要求救助,而这些人本身是享受了国家的优惠政策的;三是部分人去年因为家中生活困难享受到了临时救助,今年家庭生活有所好转,心想我去年要钱那么容易,今年再要个钱走,产生了依赖思想。
  3、政策宣传欠深入。临时生活救助针对的是城乡贫困居民家庭生活中遇到的突发性、特殊性困难而给予的一次性应急性救助,突出“救急救难”原则。但是,由于部分群众因对政策理解不透,思想认识出现偏差,把政府的关心认为是国家的钱不要白不要,经常向政府伸手,不给钱就赖在局里不走,有的甚至无理吵闹、耍赖、威胁,不仅影响了其他贫困群众公平、充分地得到救助的权利,而且挤占了有限的救助资金,严重扰乱正常的办公秩序。民政干部每天都要牵扯大量精力做政策解释工作。
  (五)关于完善临时救助工作的对策措施
  1、前移救助窗口。乡镇民政工作人员对本区域的困难对象更了解,解释工作更具有针对性,还能免除救助对象奔波之苦。将小额度临时救助资金发放到乡镇,既能保证救助对象更准确、更真实,也能发挥临时救助“救急救难的”的作用。通过下放救助权力和资金,更能增强基层民政工作人员的工作主动性和积极性。可以按照乡镇的人口基数每季度下拨一定金额的小额临时救助资金。
  2、规范救助程序。在救助窗口前移的情况下,细化、规范临时救助程序,确定救助对象必须要严格地经过村(居)群众代表评议和公示程序,让受助对象和救助情况接受群众的监督,既不允许对符合条件的对象拖延、推诿,也严格禁止和防范基层民政人员对不符条件人员徇私舞弊。
  3、严明基层责任。县民政局在规范程序,进行必要的调查、评议、公示的同时,要明确职能职责,促使乡镇民政办及时对申请临时生活救助的对象实施救助,此外,要加大政策宣传力度和程序规范力度,防止评议、公示工作走过场,将临时救助工作情况纳入乡镇年度工作目标考核,强化基层民政工作人员的工作责任心。对于失职渎职、徇私舞弊人员,要坚决从严追究工作责任。
  4、强化工作监管。在下拨小额救助资金时,县民政局对已拨资金使用情况进行检查,查程序是否规范、对象是否准确、救助是否及时。结合检查的结果上浮或下降直至取消该乡镇临时救助资金。这样,既能掌握全县的临时救助工作情况,又能最大限度的监管资金的使用效率。
  五、农村五保制度
  (一)历史沿革
  农村五保制度建立较早,建国以后就已经初步建立,1994年国务院颁布了《农村五保供养工作条例》,2006年,国务院又对《条例》作了修订。
  (二)当前国家政策
  《农村五保供养工作条例》(国务院令第 456 号)
  第六条 老年、残疾或者未满16周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,享受农村五保供养待遇。
第七条 享受农村五保供养待遇,应当由村民本人向村民委员会提出申请;因年幼或者智力残疾无法表达意愿的,由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议,对符合本条例第六条规定条件的,在本村范围内公告;无重大异议的,由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见,并将审核意见和有关材料报送县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的,发给《农村五保供养证书》;对不符合条件不予批准的,应当书面说明理由。乡、民族乡、镇人民政府应当对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实;必要时,县级人民政府民政部门可以进行复核。申请人、有关组织或者个人应当配合、接受调查,如实提供有关情况。
  《社会救助暂行办法》(中华人民共和国国务院令第649号)
  第十四条 国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人,给予特困人员供养。
第十五条 特困人员供养的内容包括:
  (一)提供基本生活条件;
  (二)对生活不能自理的给予照料;
  (三)提供疾病治疗;
  (四)办理丧葬事宜。
  特困人员供养标准,由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府确定、公布。
  特困人员供养应当与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障等制度相衔接。
  第十六条 申请特困人员供养,由本人向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请;本人申请有困难的,可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。
  特困人员供养的审批程序适用本办法第十一条规定。
  第十七条 乡镇人民政府、街道办事处应当及时了解掌握居民的生活情况,发现符合特困供养条件的人员,应当主动为其依法办理供养。
  第十八条 特困供养人员不再符合供养条件的,村民委员会、居民委员会或者供养服务机构应当告知乡镇人民政府、街道办事处,由乡镇人民政府、街道办事处审核并报县级人民政府民政部门核准后,终止供养并予以公示。
  第十九条 特困供养人员可以在当地的供养服务机构集中供养,也可以在家分散供养。特困供养人员可以自行选择供养形式。
  (三)工作现状
  目前我市的五保对象共有1260户,1265人,其中集中供养五保对象为409人,分散供养五保对象为856人。抓好农村五保供养工作,改善五保供养生活条件,各级政府不断加大对农村五保供养的投入,根据五保对象的实际需要逐步提高供养标准和供养水平。2015年集中供养五保金为5200元,分散供养五保金为3200元。
  供养条件逐年改善。为了让最困难的群体充分享受经济发展和社会进步的成果目前,全市共有农村敬老院13所,床位1000余张。通过努力,全市农村敬老院和分散五保对象的住房条件有了明显的改善,在全市涌现出了一大批环境优美、管理规范、设备完善、服务质量高的先进模范敬老院,也培养出一大批充满爱心、勤奋工作、责任心强、思想作风正、业务素质高的先进基层五保供养工作者,为五保户营造了舒适的生活家园。
  (四)存在的问题
  1、五保供养政策仍然停留在“物质导向型”政策水平,忽视了五保老人的其他需求。从五保供养政策诞生至今,国家对五保这个特殊群体的保护始终没有突破物质供应这个层次。当前的《农村五保供养工作条例》也是一部的“物质导向型”行政法规,这当然与现时国家经济发展水平相适应,但是,围绕在五保老人周围的人际关系、精神心理等等软环境对于他们“老有所养、老有所乐”的晚年生活也具有重要的影响作用,光有物质保障显然不够。如果不关注五保老人的精神心理需求,就“会加速老年人精神上的衰老,其思维能力、记忆力和判断力等也会迅速衰退,甚至会诱发老年性痴呆、老年性抑郁症等老年性精神疾病或心理疾病。”
  2、社会力量在五保供养工作中的定位不明,减弱了五保供养的整体资源。新《五保供养工作条例》出笼标志着五保供养变成国家责任,社区处于附属地位。新《条例》规定“国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务”,这就意味着社会组织在五保供养中仍然从属于国家,国家没有调动社会力量的积极性,减弱了五保供养的整体资源。
  (五)关于完善农村五保工作的对策措施
  第一,有条件地扩展“五保”的内涵与内容。不仅保障五保老人的物质生活需求,而且要引导村委会和敬老院更加注重对五保老人的精神慰藉和文化生活开展,消除五保老人的精神空虚。
  第二,鼓励社会组织和公民参与五保供养工作。避免将农村社区视为五保供养工作的行政附属机构的误区,重视发挥村支部、村委会在五保供养中的作用;促进政府与社会在特定领域的合作,比如国家承担资金投入责任,农村社区应该动员社区力量进行生活照料、精神心理供养、文化生活等等服务。
  五、救灾减灾制度
  (一)历史沿革
  中国古时候,历代都十分重视灾民赈济,频布了许多举措,开展灾民救助工作。一方面统治者对灾民实行不同形式的社会救济,施仁政,以得民心。另一方面害怕灾民揭竿而起,酿成激变,中国历史上这样的例子不胜枚举。历代对鳏寡孤独、灾民、贫民的救济,往往表现为统治者个人恩赐的“仁政”,没有形成普遍化和经常化的行政机制,但对稳定社会秩序,维护统治发挥了重要的作用。唐太宗李世民将民比作水,君比作舟。这一简洁的比喻深刻地揭示了封建君王行仁政的实质。《救荒六十策》中说:“岁荒粮价腾贵,凡城乡富厚之家,仓箱充溢,务须心存惠济,将所积米谷减价平粜,切毋居奇长价,坐视灾黎垂毙,万一民穷盗起,戈矛相向,虽有粟,吾得而食诸?”
  新中国成立后,尤其是改革开放以来,我国灾民救助工作从理念到实践都实现了质的飞跃。我们的自然灾害救助工作遵循以人为本的原则,政府将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划,建立起与自然灾害救助需求相适应的资金、物资保障机制,自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费纳入财政预算予以保障,这些措施极大地推动了我国的灾民救助工作。
  (二)当前国家政策  
  自然灾害生活救助工作坚持“以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救”的方针,受灾群众的生活困难应主要通过灾区群众自力更生、生产自救和互助互济,以及政府帮扶等方式加以解决。国家每年都会安排自然灾害生活救助资金,对灾民进行救助。主要用于解决遭受自然灾害地区的农村居民无力克服的衣、食、住、医等临时困难,紧急转移安置和抢救受灾群众,抚慰因灾遇难人员家属,恢复重建倒损住房,以及采购、管理、储运救灾物资等项支出。
  (三)工作现状 
  为做好我市灾民救助工作,我们严格按照程序、要求,认真做好灾民的认定、救灾工作。
  1、严格执行救灾款物的发放程序。我们对救灾款物的发放坚持“户报、村评、乡审”的原则,坚持民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放,积极接受群众监督。具体程序是:1、个人申请,由灾民个人提出救济申请;2、民主评议,由村级民主评议小组对所有受灾户特别是申请救济的户进行评议,确定救济户;3、村委审查,村委会对民主评议结果审查无误后,登记造册,报乡镇审核;4、乡镇审核,乡镇政府对村委会上报的救济户名单审核批准; 5、张榜公布,村委会将被批准救济的名单、金额张榜公布,接受群众监督;6、发放到户,张榜公布无异议后,实行社会化发放,由乡镇通过涉农资金“一卡通”发放到户。
  2、严格执行救灾款物的使用原则。我们严格执行救灾款物专款专用、重点使用。严格按规定范围使用,不用于规定范围之外的开支,坚决杜绝截留、挪用、贪污、私分等违法违纪问题。重点保障重灾区,特别是保障既缺粮又缺钱,且无自救能力的灾民贫困户、遭灾五保户和重灾户。
  (四)存在的问题
  我市灾民救助工作目前还存在一些问题需要解决。首先,救助经费不足,每年大约50万元左右。其次,社会救助标准低,需要救助人员实际获得的救助资金很少,每人平均也就150元左右,不能从根本上解决问题。
   (五)改进措施 
  1、政府要建立专项的救灾基金,为社会救灾提供必要的资金保障。与此同时,政府还可以通过财政支持和税收政策来鼓励民间和社会的资金投入社会救助事业,将政府救助为主的社会救助模式转变为政府与社会共同合作的社会救助模式。
  2、要想办法解决少数乡村救灾资金平均分配使用的问题,防止吃大锅饭现象。
  六、孤儿救助制度
  (一)历史沿革及国家政策 
  2010年国务院出台了《关于加强孤儿保障工作的意见》(国办发[2010]54号)文件,要求在全国范围内建立孤儿保障制度,从基本生活、医疗、教育、就业、住房等方面对成年前孤儿进行保障。其中,建立基本生活保障是《意见》的核心。国务院要求,各省、自治区、直辖市政府要按照不低于当地平均生活水平的原则,合理确定孤儿基本生活最低养育标准,并向全体孤儿发放基本生活费。为帮助地方做好孤儿基本生活费的发放工作,民政部、财政部随后联合下发了《关于发放孤儿基本生活费的通知》(民发[2011]161号)。我省在2010年8月23日发布了《山西省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的实施意见》晋政办发〔2011〕66号。健全和完善了我省的孤儿福利保障制度。晋城市人民政府办公厅在2011年11月22日印发了《晋城市人民政府办公厅关于印发晋城市孤儿基本生活费发放实施办法的通知》晋市政办〔2011〕91号。
  (二)工作现状
  到目前,我市共有符合享受保障的社会散居孤儿86人。性别情况:(其中男性30人,女性56人);教育情况:(学龄前8人,小学32人,初中27人,高中或职业高中5人,大专1人,大学4人,其他10人)。年龄结构:(4-6岁4人,7-13岁22人,14-18岁51人,18岁以上9人)。
  按照我省孤儿基本生活保障制度,保障孤儿基本生活不低于当地平均生活水平的原则,我市社会散居孤儿养育标准确定为每人每月600元,其中,中央财政补助270元、省级财政补助130元、市县财政补助200元。由于我市没有福利院,孤儿以社会散居抚养为主。我市孤儿实行动态管理,在全市范围内对困境儿童的信息收集和建档管理,并坚持每半年及时更新一次,对符合条件的及时纳入保障范围,对不符合条件的及时退出保障范围。
  (三)存在问题
  1、对孤儿的界定还有待于进一步明确。鉴于父母一方死亡,另一方又无音讯的(或者母亲改嫁,对原子女不闻不问,而由年迈无收入的爷爷奶奶抚养的,按孤儿救助标准,不能享受救助政策)应该有针对性的结合实际情况纳入孤儿救助范围,确保部分失去单亲后生活窘迫的孤儿也能够享受孤儿救助政策。
  2、救助力度有待于进一步加强。孤儿是社会福利事业和社会救助工作的重点对象,但是,由于受经济社会发展水平制约,孤儿全面保障存在诸多问题,特别是对孤儿重大疾病的救助缺乏制度性保障。 
  (四)改进措施
  1、充分发挥政府在组织实施救助的主导作用,承担起救助责任。针对孤儿现实生活中的生存、就医、受教育等实际困难,要出台一些关于孤儿救助的制度和办法。父母双亡或父母一人亡故,另一人残疾或其它原因造成事实上成为孤儿的,都应享受政府救助。并从生活物资、资金等方面给予救济和救助。让他们也能够享受救助政策,使他们生活也得到保障。
  2、要结合物价的上涨和全民生活水平的提高,逐步提高孤儿的保障标准,使孤儿的吃、穿、住、行、就医、就学、就业有所保障。
  3、要动员社会力量参与。通过各种媒体广泛宣传,号召社会各界奉献爱心、帮助孤儿,为孤儿生存、发展创造良好的舆论氛围和社会环境。共青团、妇联等群团组织要协助各级政府开展孤儿权益的保护工作;鼓励民间组织、企事业单位、私营企业主等社会力量支持参与儿童福利事业,进一步推动孤儿救助工作的开展。
  七、流浪乞讨人员救助制度
  (一)历史沿革
  80年代改革开放初期,人员流动较为活跃,流浪乞讨人员逐渐增多。为此,1982年,国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,同年10月,民政部和公安部联合发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则》由于该制度存在片面强调社会治安,管理者权限随意等原因,实践过程中逐渐脱离社会救助的职能。特别是在1991年国务院颁发了《关于收容遣送工作问题的意见》将收容遣送人员分为“无合法证件、无固定住所、无固定经济来源”的三无人员,但时常存在收容所对收容人员进行虐待、体罚、收费以及非法羁押等现象。直到2003年孙志刚事件发生,我国流浪乞讨救助管理制度才发生了根本改变。2003年6月20日,国务院总理温家宝签署国务院令,公布《城市无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》标志这长达20年之久的《城市无着落的流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止,流浪乞讨人员救助管理开始由“强制收容”改为“自愿救助”,在保障人权,贫困救助问题上实现了巨大进步。
  (二)当前国家政策
  1、2003年6月20日,国务院总理温家宝签署了中华人民共和国第381号国务院令,公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。
  2、2003年7月21日,民政部发布第24号部令,公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》从2003年8月1日起实行。
  3、2014年6月22日,民政部以民发(2014)132号印发《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作知程》。
  (三)工作现状
  2007年成立高平市社会救助管理站,加挂“高平市流浪儿童救助保护中心牌子”,为股级全额预算事业单位,为受助人员提供食宿服务。
  (四)存在问题
  1、救助对象身份难以甄别。救助管理办法虽然界定了救助对象标准及条件,但实际工作中一些救助者不能提供真实有效的身份证明。难以核实受助人真实情况。另外,出现了一部分专业“跑站人员”,占日常接待人员的90%,要他们出示有效证明就说没有,如果不给就在站内吵闹或耍赖,往往没办法给点生活费打发他们,结果造成越救越多。
  2、救助设施不健全。救助站虽成立九年了,救助办公场所至今还是租借的,救助设施严重不足,造成日常救助管理工作无法很好开展。
  (五)对策措施
  1、加强救助站建设。加强对城市生活无着流浪乞讨人员救助工作,要从人员、经费、场所、制度等方面予以保障,改善救助条件提升救助质量。
  2、加强部门协调配合。对不能提供有效身份证件的求助者,由救助站告知公安部门,经公安部门查完身份后予以救助。防止犯罪人员得到救助或者专业“跑站人员”诈领生活费。
 
 
 
  
 
2015年10月28日
 
   
 
 
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