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发挥审计监督职责 促进经济健康发展

文章来源:山西高平 时间:2015/11/2 11:33:00 查看次数: 字体大小:[    ]
发挥审计监督职责 促进经济健康发展
 
          高平市审计局   靳建军
 
  审计机关作为国家重要的监督机构,在维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展方面发挥着重要的作用。今天我就与大家共同探讨一下“审计”。
  一、审计的简介
  (一)审计的定义。
  社会上许多人对审计还知之甚少,专业的定义应该是:审计是由专职机构和人员,依法对被审计单位的财政、财务收支及有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查,评价经济责任,用于维护财经法纪,改善经营管理,提高经济效益,促进宏观调控的独立性的经济监督活动。突出反映在“经济监督”4个字上。
  审计按照执法主体不同分为国家审计、社会审计和内部审计。今天我们重点讲国家审计。国家审计的总体目标概括为真实性、合法性和效益性。
  (二)审计机关的职责。
  根据审计法第三章规定,审计机关的职责主要是对各部门单位(含直属单位)和下级政府、国有企业、事业单位进行审计监督。
  审计机关的监督对象主要为行政事业单位和国有企业。根据审计事项不同,分为预算执行和财政决算审计、财务收支审计、资产负债损益审计、经济责任审计、政府性投资审计、专项审计及审计调查等。
  (三)审计机关的领导体制。
  我国的审计机关有两种,即中央和地方审计机关。中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关,即审计署。地方审计机关是指省、自治区、直辖市及以下的人民政府设立的审计机关。地方审计机关实行双重领导体制,在本级政府首长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作。
  双重领导体制的目的是为了加强相关工作方面的统一性和协调性,便于发挥工作的积极性。审计业务以上一级审计机关领导为主,这体现在:每年的审计任务要以审计署、审计厅和晋城市审计局下达的审计项目计划为主,根据上级统一部署率先完成;其次为本级制定的审计项目计划,按照计划要求自行安排完成。
  双重领导体制的确立,是从我国特定的审计环境出发的,其意义在于:加强审计机关的工作一致性,为宏观经济决策服务;加强审计工作的独立性,减少地方政府对审计工作独立性的影响;保障社会主义法制的统一性。
  二、审计的发展
  (一)历史沿革。
  夏商西周时期是中国审计的萌芽和产生阶段。宰夫一职,所从事的工作带有国家审计的性质。
  新中国成立三十多年时间里,由于长期实行高度集中的计划经济体制,国家没有设立专门的审计部门,而是以会计检查代替了审计监督,审计工作处于停顿状态。1982年12月5日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过了修改的《宪法》,规定我国建立审计机关,实行审计监督制度。《宪法》第91条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第109条规定“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。”据此,1983年9月15日,国务院正式设立审计署,我市也是1983年成立了审计局,开展了审计监督工作。
  (二)法律体系。
  1994年8月31日第八届全国人大常委会第九次会议上通过了《审计法》,并于1995年1月1日实施。《审计法》的颁布实施标志着我国国家审计正式跨入了法制化的轨道。1995年7月19日国务院发布了《中央预算执行审计情况审计监督暂行办法》,加强了财政监督。之后,1997年10月21日国务院令发布并实施了《审计法实施条例》。自2000年以来,国家审计署陆续制定和颁布了《国家审计基本准则》,以及若干通用准则,进一步完善了我国审计法律规范体系。
  (三)审计的发展历程。
  我国审计发展可归结为四个阶段.第一阶段为起步阶段(1983-1987年)。审计机关边组建边工作, 积极开展审计试点,在不同领域摸索经验,初步打开了审计工作局面。
  第二阶段为审计工作探索与发展阶段(1988-1994年)。1988年国务院发布《中华人民共和国审计条例》后,较为完整的审计制度体系初步形成,审计工作法制化、制度化、规范化程度逐步提高。审计工作紧紧围绕国家经济建设中心,遵循“抓重点、打基础”、“积极发展、逐步提高”和“加强、改进、发展、提高”等指导方针,不断扩大审计领域,充实、深化审计内容,积极摸索、完善审计方式和技术方法,审计重点逐步向财政、金融、重点建设项目等方面转移。审计监督在国家治理经济环境、整顿经济秩序期间,在建立社会主义市场经济体制初期,为严肃财经纪律、维护社会经济秩序,保障改革开放和国家财政经济活动的健康发展,作出了重要贡献。
  第三个阶段为全面贯彻落实《审计法》阶段( 1995-2008年), 1995年审计法正式实施, 以宪法为根本、以《审计法》为核心的审计法律法规体系基本建立,有力地推动了审计工作的开展。审计机关认真贯彻落实《审计法》,坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针,全面履行审计监督职责,以审计财政财务收支真实、合法为重点,打假治乱,审计质量不断改善,工作水平不断提升,在为改革、发展、稳定服务,严肃财经法纪,治理、规范财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济健康发展等方面发挥了重要作用,开创了审计工作的新局面。
  1998年李金华任审计署长, 在任期间一再推出爆炸性的审计报告,被媒体称为“铁面审计长”。2003年审计署推出审计结果公开制度,著名的“审计风暴”则是用于形容审计署大量曝光各部委预算执行审计情况中所存在的问题。
  第四个阶段为审计工作深入创新阶段(2008年至今,刘家义任审计长)。这期间,随着信息技术的发展,审计工作也顺应时代的需求打破传统手工式审计方法,向计算机审计迈进,通过“金审”工程的实施极大地提高了审计工作效率。审计目标也适应经济建设的发展,在查错纠弊的同时更加注重公共资金绩效。2013年审计署成立30周年之际,国务院总理李克强在视察审计署时表示:审计是我们国家监督机制的重要组成部分、国家利益的“捍卫者”、公共资金的“守护者”、反腐的“利剑”、权力监督的“紧箍咒”、深化改革的“催化剂”,这也赋予了审计机关更多神圣的职责,审计的目标在宏观上也有了提升。目前在我国反腐高压态势下,审计机关要适应经济发展新常态,紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”的中心任务,努力提升审计促进经济社会发展的能力。
  三、 审计在宏观经济调控中的作用
  政府审计作为一种经济监督,以其法定性、独立性、较高的层次性、监督领域的广泛性以及监督内容的综合性等特点,为宏观经济管理服务。其最终目标是严肃财经纪律、规范经济秩序,对使用国家资金较多的综合管理部门进行审计,促使其合理使用资金,保障国有资产的保值增值,从而营造一个公开、公平、公正的竞争环境,保障国家和最广大人民的根本利益。政府审计还能监督宏观经济调控措施的执行,并反映执行中存在的问题,进而提高资金使用效益并加强廉政建设。政府审计在宏观经济调控中的具体作用有:
  (一)为宏观政策的制定提供决策依据。政府审计机构是专司综合性经济监督的政府职能部门,能够真实、完整的掌握宏观经济政策的执行情况,并且能够通过对其掌握的资料进行综合分析,对宏观经济调控政策制定和宏观经济调控手段使用的不当、国民经济运行中的弊端等问题提出意见和建议,作为宏观经济政策制定修改的依据。
  (二)维持财经法纪、监督、保障和促进各项宏观调控政策的贯彻执行。审计机关可以通过发现宏观调控政策实施不力和经济杠杆使用不当等问题,促进国家各项宏观调控政策法规有效落实,从而促使微观经济活动在宏观经济发展目标下良好有序的运行。另外,在宏观经济运行中,加强对投资项目的常规审计,对违反国家产业政策或法律规定的投资项目进行严肃处理,都可以在一定程度上起到抑制通货膨胀的作用。查处在微观经济运行中有违纪违规行为的其事业单位,在一定程度上控制消费资金的过快增长。
  (三)追踪宏观调控的运行成果并对其进行反馈。审计机关通过对宏观经济政策落实情况的审计调查,能够监督与检查宏观调控措施的贯彻执行效果,及时将实施过程中发现的问题向政府反馈,从而使宏观经济政策不断改进与完善。
  由此可见审计不仅是对政府部门的财政财务活动进行监督,而且是对整个国民经济各环节、各方面进行监督,因而是一种综合性的经济监督。政府审计通过其监督活动,抑制社会需求,制约经济领域混乱的现象,严肃财经法纪,改善经营管理并提高经济效益,从而促进宏观经济健康可持续发展。
  2014年9月份,审计署在全国部署开展的“稳增长促改革调结构惠民生防风险”政策措施贯彻落实跟踪审计,就是对宏观经济监督的具体体现。
  四、经济责任审计的重要性
  1985年起,我国政府审计机关开始探索并开展了经济责任审计试点, 审计客体是国有企业的厂长(经理),内容是其离任经济责任,包括任期目标,所在单位同期年终决算和财务收支及经济效益,但对经济责任审计没有相关的法律依据和规章。一直到1999年,中办发[1999]20号文出台了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》,据此,山西省委、省政府办公厅以晋办发[2001]2号文件印发了《山西省党政领导干部任期经济责任审计实施办法》、《山西省国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计实施办法》的通知,自此,经济责任审计有了明确的指导性文件和依据。经济责任审计范围涵盖了省直党政机关、省级以下(不含省级)党政机关,省及省以下审判机关、检察机关,群众团体和事业单位的党政正职领导干部,包括主持工作的副职领导干部、国有企业及国有控股企业的法定代表人、企业负责人。2006年新修订的《中华人民共和国审计法》第二十五条规定“审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。”明确了审计机关经济责任审计的法律地位,为审计机关开展经济责任审计进一步提供了法律依据。
  李克强总理在听取2014年审计工作汇报时指出,审计要念好权力运行的“紧箍咒”,确保权力不被滥用、资金不被侵蚀,要瞪大“火眼金睛”, 发挥好反腐败的“尖兵”和“利剑”作用。近年来,审计机关把促进廉政建设作为一项重要任务,着力揭露和查处重大违法违纪、经济犯罪和腐败问题,揭露和查处严重侵害人民群众切身利益等问题,有力地推动了反腐败斗争的深入开展。
  要发挥好反腐败的“尖兵”和“利剑”作用,必须加强对权力运行的监督和制约。对领导干部进行经济责任审计,是规范权力运行的重要制度安排。审计要用好这个“杀手锏”,给权力涂上“防腐剂”。要通过检查领导干部守法守纪守规尽责情况 ,加大对权力运行的制约和监督,促进建立健全尽职问责机制。
  当前我市开展经济责任包括离任审计和任中审计。审计范围为:党政机关、事业单位正职领导、乡镇政府党政负责人、国有企业负责人,及主持工作的副职领导人。离任审计的流程是:领导干部离任-组织部门下发离任审计通知书-审计机关根据工作安排进驻审计,任中审计则根据年初审计计划安排在任的若干领导干部进行审计。经济责任审计的主要目的是分清经济责任人任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任,为组织人事部门和纪检监察机关和其他有关部门考核使用干部或者兑现承包合同等提供参考依据。
  五、审计要更好地为经济建设服务
  当前,我国经济运行的基本面是好的。但是也要看到,经济发展正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三重叠加阶段,各种深层次矛盾和问题逐步显现,经济面临较大下行压力。面对新形势,审计机关要切实做到依法审计、实事求是,紧紧围绕本级党委、政府工作中心,坚持一手抓促进经济平稳健康运行,一手抓反腐倡廉和推动深化改革,结合改革发展的新要求,实事求是地揭示、分析和反映问题,客观审慎地做出审计处理和提出审计建议,更好地促进经济平稳健康发展。重点要抓好以下工作:
  (一)正确把握改革和发展中出现的新情况新问题。一方面坚持依法审计,对严重违法违纪、以权谋私和腐败问题,要严肃查处;另一方面坚持实事求是,既不能以现在的规定制度去查处以前的老问题,也不能用过时的制度规定来衡量当前的创新事项。对改革和发展中出现的工作失误,不能一味简单地套用现成的标准和规定,要认真研究分析,历史地、辩证地、客观地看待,慎重稳妥地反映和处理。
  (二)促进各级领导干部切实履职尽责。通过开展党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计,强化对权力运行的监督制约,着力监督检查各部门各单位领导干部守法守规守纪尽责情况,特别是领导干部贯彻落实中央政策措施情况,促进领导干部结合本地实际,落实中央关于改革、发展和稳定的各项任务要求,领导经济发展,主动作为、有效作为,切实履职尽责。
  (三)积极促进各类资金整合。围绕优化财政支出结构,加强对民生改善、结构调整等重要领域专项资金的审计监督,揭示专项资金多头管理、多头分配、交叉重复、拨付链条长等问题,推动同类别专项资金整合优化,推进完善专项资金管理办法和制度。注重揭示财政资金分配使用过程中的虚报冒领、骗取套取、截留侵占等问题,促进专项资金规范使用,保障相关政策目标的实现。
  (四)促进提高财政资金使用绩效。在关注财政、财务收支真实性、合法性的基础上,更加突出效益性,把财政资金投入与项目进展、事业发展以及政策目标实现统筹考虑,把规范支出与促进投入有机结合,把问效、问绩、问责贯穿始终,推动财政资金合理配置、高效使用。加强重大政府投资项目审计,监督检查政府投资的规划布局和投向结构、分配依据和计划下达、资金使用和建设管理情况,综合分析经济效益、社会效益和环境效益,促进发挥政府投资对结构调整的引导作用。加强政府性债务审计,促进债务资金更多地用于棚户区改造、保障性住房、城市地下管网改造等民生工程,发挥债务资金更大作用。
  (五)促进激活财政存量资金。加强对各级财政存量资金的审计,关注该投未投、该用未用以及财政资金使用效益低下问题,促进存量资金尽快落实到项目和发挥效益。研究分析存量资金的成因和结构,提出改进财政资金分配、管理和使用办法,推动各类存量资金重点投向民生领域,保障重点民生项目的资金需求,避免大量资金闲置或低效运转。
  (六)促进厉行勤俭节约。围绕中央八项规定精神、国务院“约法三章”要求和厉行节约反对浪费条例等规定的贯彻落实,在预算执行审计中,加大部门“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设的检查力度,努力降低行政运转支出,促进建设俭朴政府。
  (七)严肃揭露和查处重大违法违纪案件。坚持推动发展改革和惩治腐败“两手抓”,对审计中发现的重大违法违纪问题,要查深查透查实。要重点关注财政、金融、企业、投资和资源环境等领域,关注重大项目审批、土地交易、项目招标投标、重大物资采购、重大项目投资决策、银行贷款发放、专项资金分配等环节,严肃查处公职人员特别是领导干部以权谋私、权钱交易、失职渎职、贪污受贿及侵吞国有资产等问题,严厉打击职务犯罪,惩治权力运行中的贪腐行为。
  六、目前的审计任务
  审计机关作为执法监督机构,越来越受到社会的关注和国家的重视。十八届四中全会报告中提出“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。……完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”将审计监督作为监督体系的重要环节加以强调。
  2014年10月9日,以国发﹝2014﹞48号文下发了《国务院关于加强审计工作的意见》,对审计工作提出了更高的要求,旨在通过切实加强审计工作,推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实,更好地服务改革发展,维护经济秩序,促进经济社会持续健康发展。主要内容有:
  (一)发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用。
  1.推动政策措施贯彻落实。持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计。
  2.促进公共资金安全高效使用。要看好公共资金,严防贪污、浪费等违法违规行为,确保公共资金安全。
  3. 维护国家经济安全。要加大对经济运行中风险隐患的审计力度,密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源、资源和环境保护等方面存在的薄弱环节和风险隐患,以及可能引发的社会不稳定因素。
  4.促进改善民生和生态文明建设。加强对“三农”、社会保障、教育、文化、医疗、扶贫、救灾、保障性安居工程等重点民生资金和项目的审计,加强对土地、矿产等自然资源,以及大气、水、固体废物等污染治理和环境保护情况的审计。
  5.推动深化改革。密切关注各项改革措施的协调配合情况,促进增强改革的系统性、整体性和协调性。
  (二)强化审计的监督作用 。
  1.促进依法行政、依法办事。要加大对依法行政情况的审计力度,注意发现有法不依、执法不严等问题,促进法治政府建设,切实维护法律尊严。要着力反映严重损害群众利益、妨害公平竞争等问题,维护市场经济秩序和社会公平正义。 
  2.推进廉政建设。对审计发现的重大违法违纪问题,要查深查透查实。重点关注财政资金分配、重大投资决策和项目审批、重大物资采购和招标投标、贷款发放和证券交易、国有资产和股权转让、土地和矿产资源交易等重点领域和关键环节,揭露以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等问题,促进廉洁政府建设。
  3.推动履职尽责。深化领导干部经济责任审计,着力检查领导干部守法守纪守规尽责情况,促进各级领导干部主动作为、有效作为,切实履职尽责。依法依纪反映不作为、慢作为、乱作为问题,促进健全责任追究和问责机制。
  以上内容也是审计机关目前工作的主要任务。
  七、加强审计整改的重要性
  审计整改是指被审计单位根据审计机关依法审计所做出的处理决定或提出的建议,对其自身存在的违法违规问题进行纠正和改进的过程。包括两个方面的内容,一是被审计单位执行审计机关作出的审计决定的行为,二是被审计单位根据审计报告提出的意见,采取措施改进工作、提高管理水平的行为。目前由于认识偏差、机制缺失、审计建议缺乏操作性等原因,致使被审计单位在整改工作中还存在一些问题。为此,要大力加强审计整改工作,切实做到以下几点:
  (一)充分认识审计整改工作的重要性。
  审计监督是《宪法》确定的监督制度,积极落实审计决定,强化审计整改,对推进依法行政、加强廉政建设、促进我市经济社会健康发展具有重要作用。认真整改审计查出的问题是被审计单位的法定义务,各部门、单位要从全面贯彻落实科学发展观,推进依法治国、依法治区的高度,提高思想认识,进一步强化法制意识,坚持标本兼治,注重建立完善长效机制,自觉做好审计整改工作,切实维护审计监督的严肃性、权威性。
  (二)建立健全审计整改工作机制。
  1.建立审计整改报告制度。审计局向被审计单位下达审计决定书或审计整改通知书后,被审计单位应当自收到审计决定书或审计整改通知书之日起30日内,向市审计局报送整改情况报告。整改情况报告包括审计查出问题的整改情况,审计建议和意见的采纳情况及采取的改进措施,尚未整改到位的原因等。审计局将审计整改情况汇总,纳入年度政府预算执行审计工作报告,向市人大常委会报告。
  2.建立审计跟踪回访制度。审计局应在审计报告、审计决定书和审计整改通知书送达之日起3个月内,进行审计跟踪回访检查。对被审计单位在规定时间内未执行审计决定、未整改审计查出的问题的,应查明原因,予以督促落实。
  3.建立整改联动督查制度。各有关部门要与市审计局密切配合,切实做好审计整改督查工作。每年10月底前,被审计单位应按要求将审计整改情况报告报送市审计局,审计局将整改情况汇总后上报市政府督查室,督查室根据整改落实情况,对重点问题和未整改的问题进行跟踪督查,并将审计整改情况向市人大常委会报告。审计局要以审计整改专题通报、审计结果公告等形式,在一定范围内公开审计整改情况。
  4.建立整改责任追究制度。被审计单位的主要负责人是落实审计整改工作的第一责任人。审计整改情况应作为评价领导干部履行经济责任和年度绩效考核工作的重要内容之一。对于存在的问题突出,且具备整改条件逾期未整改或拒不整改的单位主要负责人,经审计局上报后,由市分管领导或纪委、监察局领导对其进行警示谈话。对进行警示谈话后仍未进行整改的,将依法追究主要负责人的责任。
  八、注重加强审计队伍建设
  面对经济发展的新形势新常态,加强审计队伍建设非常重要。重点要抓好以下几点:
  首先,要进一步提高审计队伍综合素质。当前审计任务繁重,审计要在短时间内把握情况、突破问题,这对审计人员的能力素质提出了更高要求。面对新的任务和要求,审计系统要苦练内功,勇于创新,按照 “锻造优良的政治品质、锤炼精湛的业务本领、打造过硬的纪律作风”的要求,加强培训,解决好工学矛盾,为有培养前途的审计人员提供更多的学习机会,提升队伍整体素质,更好地适应新时期审计工作的发展需要。
  其次,要大胆创新审计模式,改进审计方式方法。敢于突破不合时宜的条条框框,创新审计方式方法,注重运用信息化、大数据等现代科技手段提高审计效率。加快以“大数据”为核心的审计信息化建设,切实提高“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实”的水平,提升信息化环境下的审计能力和水平。
  第三,要统一思想,凝心聚力,优化人力资源配置。当前,我市审计人员配置还不够充足,要尽快培养年轻审计人员的工作责任心,将个体的高素质转化为队伍整体的素质提升,需要加强引导,加强教育和管理,有的放矢地开展思想政治工作,充分调动审计干部的积极性主动性,把“精气神”凝聚起来,才能创造性地开展审计工作,完成好各项目标任务。
  九、近年来审计成果
  近年来通过审计移送案件线索查出的大要案,最典型的有原铁道部部长刘志军受贿、滥用职权案,源于审计署从京沪高铁审计过程中摸出丁书苗与刘志军之间的利益链。
  就我市审计机关来说,三十余年来,共向纪检、检察机关移送各类案件线索十余件,根据案件线索,数人接受了司法审判。
  2012-2014年以来,我市审计局共对300个单位进行了审计及专项审计调查,查出违纪违规金额452924万元,管理不规范金额132834万元,损失浪费金额1026万元。审计认定应上缴财政金额257528万元,应归还原渠道资金7708万元,应调账处理金额46162万元,核减投资工程造价16659万元。大部分资金按规定上缴了财政、归还了原资金渠道、调整了账务,审计整改率达80%以上。三年共提交审计报告和专项审计调查报告313篇,为被审计单位提出合理化建议654条,建议被采用425条。发表审计论文9篇;编发审计信息93期,被各级党政机关、新闻媒体采用102期(次)。
  审计不仅仅是监督,更是服务。今后我们将更加努力提升业务素质,适应经济发展新常态,围绕中心,服务大局,创新性思维,创造性工作,积极建言献策,进一步发挥审计“免疫系统”功能。也衷心希望各位领导及被审计单位时刻以法律的准绳严格要求自己、约束行为,认真遵守各项财经纪律,继续积极支持和配合审计工作,为促进我市经济按秩序健康发展做出应有的贡献。
  谢谢大家!
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