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实行最严格水资源管理制度保障水资源可持续利用

文章来源:山西高平 时间:2017/5/15 15:24:00 查看次数: 字体大小:[    ]

实行最严格水资源管理制度保障水资源可持续利用
 

  市水务局  侯志刚
 

 

  水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源,是生态与环境的控制性要素。为切实提高水资源的有效利用率,保护水资源的持续开发利用,充分发挥水资源工程的经济效益,进一步强化水资源管理,在我国经济社会发展环境矛盾日益突出的严峻形势下,在分析当前水资源管理工作新任务和新要求的基础上,按照科学发展观的要求,我国实行了最严格水资源管理制度,这是一项具有战略意义的重大决策,具有里程碑意义。今天,我从三个方面对实行最严格水资源管理制度作一个简单介绍。
 

  一、最严格水资源管理制度的提出
 

  (一)提出背景
 

  水危机催生最严格制度

 

  人多水少、水资源时空分布不均、水土资源和生产力布局不相匹配是我国的基本水情,特别是在全球气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作用下,我国水资源情势正在发生新的变化,北少南多的水资源分布格局进一步加剧。未来随着经济社会的快速发展以及对水资源保障要求的进一步提高,我国面临的水资源问题将更为复杂。具体表现在五个方面:

 

  一是我国人均水资源量只有2100立方米,仅为世界人均水平的28%,比人均耕地占比还要低12个百分点;
 

  二是水资源供需矛盾突出,全国年平均缺水量500多亿立方米,三分之二的城市缺水,农村有近3亿人口饮水不安全;


  三是水资源利用方式比较粗放,农田灌溉水有效利用系数仅为0.50,与世界先进水平0.7~0.8有较大差距;

 

  四是不少地方水资源过度开发,像黄河流域开发利用程度已经达到76%,淮河流域也达到了53%,海河流域更是超过了100%,已经超过承载能力,引发一系列生态环境问题;
 

  五是水体污染严重,水功能区水质达标率仅为46%。2010年38.6%的河长劣于三类水,三分之二的湖泊富营养化。随着工业化、城镇化深入发展,水资源需求将在较长一段时期内持续增长,水资源供需矛盾将更加尖锐,我国水资源面临的形势将更为严峻。
 

  客观基本水情和严峻的水资源形势,决定了必须切实加强水资源管理、实行最严格水资源管理制度。

 

  中国水资源管理新战略——从供水管理到需水管理。


  2000年,中国工程院在关于我国水资源问题的战略研究中,提出“以需水管理为基础的水资源供需平衡战略”,即:“对水资源的供需平衡,要从过去的以需定供转变为:在加强需水管理、提高用水效率的基础上,保证供水。”


  “中国水的生产率为$3.60/m3,低于中等收入国家($4.80/m3)和高收入国家($35.80/m3),主要是由于经济结构不同以及用水效率的不同。“占取水总量65%的农业用水,在各领域中生产率最低,主要由于灌溉系统中水的极度浪费以及水在各类作物间及流域内不同地区间配置不当,仅有45%的农业取水真正用于作物。“占总取水量24%的工业用水,平均的重复用水率只有40%,而发达国家为75%~85%。


  中央提出的科学发展观明确指出,为了做到人与自然和谐发展,必须转变发展方式,建设资源节约、环境友好型社会。相应于水利领域,就是建设节水防污型社会,这完全符合水利工作当前的实际情况。
为此,必须以提高用水效率和效益、防治水质污染为目标,从传统的以供水管理为主转向以需水管理为基础,将水利工作提升到一个新的水平。这是水利工作中一个历史性的战略转变,涉及的不仅仅是水利工作中狭义的水资源管理部门,而是包括规划、计划等整个水利工作。我们要自觉地迎接和促进这个转变,取得对水资源管理的真正领导权。

 

  (二)提出过程

 

  2009年1月,在全国水利工作会议上,回良玉副总理明确提出“从我国的基本水情出发,必须实行最严格的水资源管理制度,对水资源进行合理开发,综合治理,优化配置,全面节约,有效保护,建立健全流域与区域相结合,城市与农村相统筹,开发利用与节约保护相协调的水资源管理体制”。

 

  2009年2月,在全国水资源工作会议上,水利部陈雷部长就实行最严格水资源管理制度作出了全面动员和总体部署,提出要坚持6个原则,实行6个转变,做好8个方面工作,完善6项保障措施,并指出当前的重点任务是建立并落实水资源管理的三条红线。

 

  2010年12月31日,中国中央国务院出台《关于加快水利改革发展的规定》,即中央一号文件,明确提出要实行最严格的水资源管理制度,建立四项基本制度。即,建立用水总量控制制度、建立用水效率控制制度、建立水功能区限制纳污制度和建立水资源管理责任和考核制度。
 

  2012年1月,国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》,这是继2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度以来,国务院对实行该制度作出的全面部署和具体安排,是指导当前和今后一个时期我国水资源工作的纲领性文件。对于解决我国复杂的水资源水环境问题,实现经济社会的可持续发展具有深远意义和重要影响。2013年1月2日,国务院办公厅发布《实行最严格水资源管理制度考核办法》。自发布之日起施行。
 

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出,"实行最严格的水资源管理制度,以水定产、以水定城,建设节水型社会"。这是党中央在深刻把握我国基本国情水情和经济发展新常态,准确判断"十三五"时期水资源严峻形势的基础上,按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,针对水资源管理工作提出的指导方针和总体要求。

 

  二、国家关于最严格水资源管理制度的要求

 

  (一)核心内容

 

  实行最严格水资源管理制度的核心内容是建立四项制度,确立三条红线。


  三条红线:一是确立水资源开发利用控制红线,二是确立用水效率控制红线,三是确立水功能区限制纳污红线。


  1、建立水资源开发利用控制红线,严格实行用水总量控制。制定重要江河流域水量分配方案,建立流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系,明确各流域、各区域地下水开采总量控制指标。严格规划管理和水资源论证,严格实施取水许可和水资源有偿使用制度,强化水资源统一调度等。

 

  2、建立用水效率控制红线,坚决遏制用水浪费。制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系,改变粗放用水模式,加快推进节水型社会建设。建立国家水权制度,推进水价改革,建立健全有利于节约用水的体制和机制。强化节水监督管理,严格控制高耗水项目建设,全面实行建设项目节水设施“三同时”管理,加快推进节水技术改造等。

 

  3、建立水功能区限制纳污红线,严格控制入河排污总量。基于水体纳污能力,提出入河湖限制排污总量,作为水污染防治和污染减排工作的依据。建立水功能区达标指标体系,严格水功能区监督管理,完善水功能区监测预警监督管理制度,加强饮用水水源保护,推进水生态系统的保护与修复等。

 

  水利部将“三条红线”分解为“四项指标”。其中,总量红线是区域用水量指标:到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。效率红线是万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数两个指标:到2030年用水效率达到或接近世界先进水平,万元工业增加值用水量降低到40立方米以下,农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。纳污红线是水功能区达标率指标:到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内,水功能区水质达标率提高到95%以上。

 

  这四项指标是区域水资源开发利用和经济社会发展的约束性硬指标。为实现上述红线目标,进一步明确了2015年和2020年水资源管理的阶段性目标。具体见下表:
 

 
 
2015
2020
2030
用水总量控制指标
用水总量(亿立方米)
6350
6700
7000
用水效率控制指标
万元工业增加值用水量
比2010年下降30%以上
降低到65立方米以下
降低到40立方米以下
农田灌溉水有效利用系数
0.53
0.55
0.6
水功能区控制指标
重要江河湖泊水功能区水质达标率
60%
80%
95%

    
  四项制度:

 

  一是建立用水总量控制制度。加强水资源开发利用控制红线管理,严格实行用水总量控制,包括严格规划管理和水资源论证,严格控制流域和区域取用水总量,严格实施取水许可,严格水资源有偿使用,严格地下水管理和保护,强化水资源统一调度。
 

  二是用水效率控制制度。加强用水效率控制红线管理,全面推进节水型社会建设,包括全面加强节约用水管理,把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程,强化用水定额管理,加快推进节水技术改造。


  三是水功能区限制纳污制度。加强水功能区限制纳污红线管理,严格控制入河湖排污总量,包括严格水功能区监督管理,加强饮用水水源地保护,推进水生态系统保护与修复。


  四是水资源管理责任和考核制度。将水资源开发利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系,县级以上人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。

 

  (二)主要措施:
 

  建立水资源管理三条红线,是对水资源配置、节约、保护工作的强化,在建立的过程中,要注重把握好六项原则,实现六大转变,做好八方面工作。

 

  六项原则:


  1、强化水资源社会管理与公共服务职能,切实保障饮水安全、经济发展用水安全和生态用水安全。

 

  2、牢固树立人与自然和谐的理念,正确处理水资源开发利用与生态保护的关系。

 

  3、把水资源管理的重心放在合理配置、全面节约和有效保护上,强化需水管理,建设节水防污型社会。
 

  4、是注重发挥水资源的综合功能和效益,统筹水资源与经济社会发展,协调好生活、生产和生态用水。


  5、针对不同地区水资源条件、环境状况及经济发展阶段的差异,制定水资源分区管理的政策措施。


  6、树立先进管理理念,创新管理方式方法,加强管理科技支撑,改进管理手段措施,逐步建立体制健全、机制合理、法制完备的水资源管理制度。


  六大转变:


  1、在管理理念上,加快从供水管理向需水管理转变。

 

  2、在规划思路上,把水资源开发利用优先转变为节约保护优先。


  3、在保护举措上,加快从事后治理向事前预防转变。

 

  4、在开发方式上,加快从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变。

 

  5、在用水模式上,加快从粗放利用向高效利用转变。

 

  6、在管理手段上,加快从注重行政管理向综合管理转变。
 

  八方面工作:
 

  1、以总量控制为核心,抓好水资源配置。进一步完善水资源规划体系,推进水权制度建设,做好水量分配和取水总量控制,强化水资源统一调度,切实加强水资源论证工作,实行严格的取用水管理,严格水资源费征收、使用和管理。

 

  2、以提高用水效率和效益为中心,大力推进节水型社会建设。强化节水考核管理,加大节水技术研发推广力度,大力推进节水型社会建设试点工作,完善公众参与机制,引导和动员社会各界积极参与节水型社会建设。

 

  3、以水功能区管理为载体,进一步加强水资源保护。加强饮用水水源地保护,强化水功能区监督管理,加强水生态系统保护与修复,切实加强地下水资源保护。 

 

  4、以流域水资源统一管理和区域水务一体化管理为方向,推进水管理体制改革。继续完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制,进一步推进城乡水务一体化,实现对水资源全方位、全领域、全过程的统一管理。
 

  5、以加强立法和执法监督为保障,规范水资源管理行为。加强水资源管理法规标准体系建设,强化监督管理,做到有法必依、执法必严和违法必究。

 

  6、以国家推进资源性产品价格改革为契机,建立健全合理的水价形成机制。综合考虑各地区水资源状况、产业结构与终端用户承受能力,合理调整水资源费征收标准,扩大水资源费征收范围,稳步推进农业水价综合改革,合理调整非农业供水水价。

 

  7、以重大课题研究和技术研发为重点,夯实水资源管理科技支撑。围绕全球气候变化、经济社会发展、水资源可持续利用和生态系统保护,开展水资源重大专题研究。
 

  8、以强化基础工作为抓手,提高水资源管理水平。定期开展水资源科学考察和调查评价,为水资源管理决策提供科学依据。加快水资源监控体系建设,全面提高水资源监管能力。加强水资源统计及信息发布工作,及时向社会发布科学、准确和权威的水资源信息。
 

  (三)主要体现:

 

  管理目标更加明晰。最严格水资源管理制度明确建立三条红线,就是根据全国用水总量、用水效率和水功能区达标的约束性指标,提出全省的指标,再将全省目标分解到各流域和市、县,使得水资源管理目标在各个管理层面明晰化、定量化。

 

  制度体系更加严密。《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规奠定了水资源管理制度的框架。最严格水资源管理就是要在已有制度框架下,丰富、细化用水总量控制制度、取水许可制度和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、节约用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和实施要求,提高各项制度的可操作性,形成严密、精细、系统、完善的管理制度体系,使得每一项水资源开发、利用、节约、保护和管理行为都有法可依、有章可循。

 

  管理措施更加严格。最严格水资源管理制度提出了比以往更为严格的管理措施,例如:对取水总量已达到或超过控制指标的地区,暂停审批建设项目新增取水;对取水总量接近控制指标的地区,限制审批新增取水;对超过用水计划及定额标准的用水单位,依法核减取用水量;对达到一定取用水规模以上的用水户实行重点考核;对新、改、扩建的建设项目,实行节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用;实行用水产品用水效率标识管理;对现状排污量超出水功能区限制排污总量的地区,限制审批新增取水、限制审批入河排污口等。这些措施更为严格,更加具有可操作性。

 

  责任主体更加明确。最严格水资源管理制度将进一步明确各级地方人民政府、用水户和全社会的责任。地方人民政府对本辖区水资源管理红线指标的落实负总责。用水户具有节约保护水资源的义务,并应依法接受水行政主管部门的监督检查。全社会要形成节约水、保护水、爱护水的社会风尚,并通过强化舆论监督,公开曝光浪费水、污染水的不良行为。

 

  红线体现了可持续发展对水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污能力的要求。超越红线,就意味着一些地区水资源开发利用要突破水资源承载能力,会引发一系列水资源、水生态或水环境问题,影响到这些地区经济社会的可持续发展。

 

  红线体现了对水资源无序开发、过度开发和粗放利用的控制。对各流域和各行政区域水资源开发、对各行各业的用水效率、对各水功能区的限制排污总量,都要有明确的控制性指标和监控措施。

 

  红线体现着责任的落实。超过红线的,就要追究责任,就要依法处罚。通过实行最严格水资源管理制度,对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。
 

  三、我市水资源基本情况和开发利用现状分析

 

  (一)基本情况及开发利用现状分析


  我市属资源型缺水和水质污染性缺水并存的地区。水资源总量为9943万m³(其中地表水3371万m³,地下水7278万m³,重复利用量706万m³),仅占晋城市水资源总量1/13;可开发利用量为5501万立方米,人均占有量208立方米、亩均占有量198立方米,不足全省平均水平的一半、晋城市平均水平的三分之一。截止2016年底,我市各业用水总量已达10086万m³,其中新鲜水取用量8530万m³,严重超过我市本地水资源的承载能力。根据地下水位观测统计,我市自上世纪90年代以来地下水位持续下降,到2016年全市平均下降20余米,35平方公里城市规划区下降幅度更大达35米,已形成地下水“漏斗区”,被省政府划定为严重超采区。近年来,我们认真落实最严格水资源管理制度,实施关井压采,地下水位下降幅有所缓解,但仍以每年0.56米的速度下降,涵养保护地下水资源成为当务之急。全市共有大小河流28条,全部为季节性河流;水库20座,总库容近4000万方,总蓄水量900余万方,全部进行了除险加固和除险应急;全市70%以上的耕地缺乏基本的灌排设施,有效灌溉面积不足10万亩,旱涝保收面积不到8万亩。水资源条件的“先天不足”,严重制约着产业转型、民生改善、城乡一体、生态建设的发展,成为我市转型综改不容回避的瓶颈和短板。落实最严格水资源管理制度存在的问题和不足:一是水法宣传不够,一些单位和个人对水法认识不够、意识不强。二是水资源费征收程序还不够规范。三是节约用水和水资源保护工作有待进一步加强。四是水资源管理人员严重缺编,经费严重不足,设备落后,给工作造成很大困难。五是水污染治理工作相对滞后。


  (二)下一步工作思路
 

  一是进一步搞好水资源管理基础工作,提升管理水平。
 

  二是着力做好张峰供水到达地区的水源置换工作。


  三是继续抓好取水许可、水资源有偿使用、水资源论证和水环评工作。
 

  四是坚持依法行政,强化监督管理,全面实施水资源管理的各项制度,规范行政行为,实现水资源管理的公开、公平、公正。

 

  五是加强宣传,全面建设节水型社会。
 

  六是加强水资源保护。加强水功能区监督管理,加强水质水量监测,完善突发水污染事件预警、报告和应对机制,规范地下水开发与利用管理。


  七是全面建立河长制。以河长制促进河长治,构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制,为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

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