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加强土地管理 全力保障发展

文章来源:山西高平 时间:2017/5/16 11:32:00 查看次数: 字体大小:[    ]

 

加强土地管理  全力保障发展

 

市国土资源局   宋银锁

 

(2017年5月)
 

 

尊敬的各位领导,同志们:

 

  按照市政府安排,今天,我就国土资源管理工作中最重要的土地管理有关问题和大家作一下探讨和交流。由于本人水平有限,不当之处请同志们批评指正。

 

  一、土地管理制度及管理体制的演变和特点

 

  土地制度是一个国家基础性、根本性和全局性的制度,是构成生产关系和一切经济关系的基础。在我国5000多年的文明历史长河中,土地问题始终与江山社稷和人民福祉息息相关,与治国安邦紧密相连。

 

  (一)我国土地管理体制的沿革

 

  现在,我们实施的《土地管理法》是2004版本。最早的版本是86版本。86年以前,我国土地管理实行的是城乡土地分割、部门分散管理的体制,土地管理工作分散在内务部、国家建委、城市建设部、农业部和农垦部管理。多头管理导致职责不清,手段乏力。为了加强土地管理,节约土地,制止乱占耕地、滥用土地,86年3月成立了国家土地管理局。1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会通过了首部《土地管理法》,结束了我国长达30年没有《土地管理法》的历史,实现了土地有法可依,扭转了乱占滥用耕地的现象,标志着我国土地管理进入法律化轨道。为纪念这个特殊的日子,每年的6月25日被定为“全国土地日”。但86年版本由于当时思想解放局限,带有明显的旧时代痕迹,限制了土地有偿使用。1988年根据《宪法》修正案,对《土地管理法》进行了第一次修正,产生了88版本。88版本增加了土地使用权可以依法转让,实行国有土地有偿使用条款,实现了土地使用制度的根本性突破,对深化和推进土地使用制度改革起了决定性作用。但由于这部法律没有实施土地用途管制制度和土地利用年度计划,建设用地审批采取分级式管理、分级限额审批,地市级政府审批权限为10亩以下,县级政府审批权限为3亩以下。各级地方政府为了规避建设用地审批限额,往往将一个项目拆分为多个批次审批,导致到20世纪90年代,这部法律出现了管不住现象。一是规划管不住,二是建设用地总量管不住,三是占用耕地管不住,四是分级管理、限额审批失控,花样繁多的擦边球到处出现。10年间,全国耕地锐减7000多万亩。1997年4月冻结非农建设占用耕地项目和县级市审批一年,1998年3月29日在新法实施前继续冻结。1998年4月国土资源部成立,1998年8月29日土地管理法经过第二次修订产生了98版本。1999年1月1日起施行的《土地管理法》高度体现了“严格、集中、科学”和用途管制的原则,一是集中管理,把分散权力全部收上来。二是严格控制占用耕地,提出了用世界上最严格的办法管理土地,规划的管控作用得到强化。2004版,主要是根据有关《宪法》修定进行了修正,增加了征收土地的内容,体现了国家对农民财产权利尊重和必要的保护,是国家土地制度的重大进步。 

 

  (二)我国现代土地管理制度的主要特点

 

  1、形成社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利结构。我国土地权利制度由以下4方面构成:第一,实行社会主义土地公有制;第二,土地国有制和土地集体所有制并存;第三,土地所有权与土地使用权相分离;第四,尊重和保护土地财产权。

 

  2、采取以耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理模式。根据人多地少的基本国情,我国把粮食安全和耕地保护摆在首要地位。1998年修订土地管理法时,将国外行之有效的用途管制制度引入并写进法律。

 

  3、建立以市场机制为主的土地资源配置方式。我国土地资源配置制度包括:第一、国有土地实行划拨供应和有偿使用的双轨制;第二,经营性土地实行市场配置;第三,国有土地使用权人可以依法租赁、作价出资(入股)、转让、抵押土地。

 

  4、确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制。对土地相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式基本形成,即国务院国土资源行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作,实行国家、省、市、县4级管理,在领导班子管理体制上,实行省级双重管理、省级以下垂直管理体制。

 

  从新中国成立以来土地管理制度的变迁看,我国土地管理制度的基本框架已经形成,与我国社会主义初级阶段和中国特色社会主义市场经济体制基本相适应。作为一项基础性制度,在完善社会主义市场经济的进程中,土地管理制度也必须与时俱进,不断丰富、完善和创新其实现形式。
   

 

  二、耕地保护
  

 

  (一)为什么要坚守18亿亩耕地红线?

 

  “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的一项基本国策。耕地保护不仅是土地管理工作的当务之急,也是今后我国经济发展和土地管理工作面临的艰巨任务。

 

  新中国成立60多年来,我国人均耕地面积已从3.9亩降至1.29亩。1998—2010年,我国耕地面积从19.45亿亩减少到18.27亿亩,平均每年减少1475万亩。随着工业化、城市化进程的加快,今后各项建设对土地的需求还会进一步增加,人均土地资源短缺尤其是耕地资源短缺的状况难以改变。

 

  农业是国民经济的基础,耕地是农业的基础,是确保国家粮食安全的基础。在科学技术没有取得重大突破的前提下,为保证国家粮食安全,必须以保有一定数量和质量的耕地作保障。

 

  根据国家统计局提出的我国粮食消费标准和农业部等有关部门的研究,2020年我国达到小康水平时,人均粮食需求量应为440公斤,全国粮食需求总量为7.04亿吨。粮食生产总量取决于耕地数量、播种面积单产、复种指数和粮经比等因素。到2020年和2030年,如果我国实现粮食95%自给目标,则需要耕地分别为18.24亿亩和18.5亿亩。

 

  为此,第十届全国人民代表大会第四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确指出18亿亩耕地是未来5年一个具有法律效力的约束性指标,是不可逾越的一道红线。2006年9月在国务院召开的第149次常务会上,国务院领导强调18亿亩耕地的红线坚决不能突破,不仅要管到2020年,而且要管到2030年甚至更长时间。

 

  2015年5月26日,习近平总书记对耕地保护工作作出重要指示。他强调,耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情,决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好,绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度,依法依规做好耕地占补平衡,规范有序推进农村土地流转,像保护大熊猫一样保护耕地。
   

 

  (二)县乡人民政府和村委会对耕地保护的责任

 

  A、县级政府的责任
 

 

  (1)对确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责,县(市、区)长为第一责任人,确保每年耕地保有量和基本农田保护面积不得低于市人民政府批准下达的耕地保有量考核指标。

 

  (2)负责按照“先补后占”要求组织土地开发整理复垦,确保本行政区域耕地占补平衡。
 

 

  (3)负责组织本行政区域违法违规占用耕地特别是基本农田的查处,维护良好的土地管理秩序。

 

  B、乡镇的责任

 

  (1)科学合理编制本辖区土地利用总体规划,依照土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护区面积,确定本乡(镇)的耕地保护目标。

 

  (2)定期对本辖区耕地保有量和基本农田保护管理工作进行检查监督考核,发现问题及时解决,并提出基本农田建设、保护和管理的指导性意见。

 

  (3)将耕地与基本农田保护纳入国民经济特与社会发展计划,制定基本农田建设规划,向广大农民提供先进的农业科学技术,提供保护耕地和基本农田的各种条件。

 

  (4)建立健全耕地和基本农田保护档案,搞好基本农田保护区的动态监测工作,及时了解基本农田的动态变化趋势。

 

  C、村委会的责任

 

  (1)监督村民依照承包合同规定的用途利用土地、保护耕地;

 

  (2)制止村民损害耕地和基本农田的行为;

 

  (3)依法维护土地的承包经营权;

 

  (4)尊重村民生产经营自主权,不干涉村民符合耕地和基本农田保护要求的生产经营活动;

 

  (5)执行乡(镇)人民政府土地利用总体规划,组织农业基础设施建设,为村民提供生产、技术、信息服务。

 

  (三)我市耕地保护工作面临的主要问题

 

  主要是占补平衡矛盾突出。一是我市耕地后备资源严重匮乏,经过20余年的开发,我市已累计造地3万余亩,全市未利用地中的荒山、荒坡、河滩造地已基本开发殆尽,目前几乎已无地可造,去年的省级开发项目任务就是协调沁水国土局完成的。如果跨区域耕地占补平衡政策不能尽快出台,我市今后建设用地报批将会无法进行。二是我市以前所有造地项目立项全部位于山顶或沟底,质量偏低,新增耕地质量等级均在13级以下,而被占地均在城边或平川区,耕地质量等级均在13级之上,无法满足国家“占水田补水田、占优补优”的政策标准,不能达到数量质量“双平衡”。

 

  为确保全市耕地实有面积基本稳定,加大耕地保护力度,进一步明确乡镇政府、各有关部门在耕地保护中的主体责任和监管责任,2015年4月22日,经市政府第54次常务会议研究通过,我市出台了《关于严格全市耕地保护的意见》。

 

  保护好耕地事关我市经济社会发展全局,希望今天在座的各位乡镇长、局长要高度重视,积极参与构建部门联动、全社会广泛参与的耕地保护共同责任机制,切实提高耕地保护的实效,为支撑我市经济社会全面协调可持续发展提供优良的耕地保障。

 

  三、土地利用总体规划与年度计划

 

  (一)规划的定义和内涵

 

  土地利用总体规划是指在一定区域内,根据社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件,对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的统筹安排和综合部署,是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

 

  土地利用总体规划是一个上控下的规划,分国家、省、市、县、乡镇五级实施,全国、省级土地利用总体规划为宏观控制性规划。县、乡级土地利用总体规划为实施性规划。市级土地利用总体规划是介于控制性规划和实施性规划之间的过渡性规划。

 

  县级土地利用总体规划重点是依据土地资源特点、社会经济持续发展的要求和上级下达的规划控制指标和布局要求,确定中心城区规模、范围和建设时序,划分出土地用途区,并制定分区土地用途管制措施,发挥空间引导和承上启下的控制作用。乡级土地利用总体规划要结合本乡土地使用条件,突出针对性和操作性,将县级土地利用总体规划确定的各项指标和土地用途分区具体落实到地块。

 

  现在我们实施的土地利用总体规划都是以乡镇为单位编制的,规划按地块确定了土地用途,只有在规划时划入了待置换用地、建设留用地和原建设用地,才能依据城市规划、城镇规划和村庄规划等上报审批项目用地。但在实际操作中,好多项目用地由于不符合土地利用总体规划或虽符合土地利用总体规划但不符合村庄规划而无法正常审批用地,影响了建设。

 

  土地利用总体规划的重要内容都反映在土地利用总体规划图上,土地利用总体规划图是用不同颜色表示不同地类组成的一张平面布置图,从图上可以直观地看到行政界线,不同颜色标识的各种地类等内容,如绿色表示林地、蓝色表示水域等。

 

  按照土地用途分区管制规则,规划图上分为基本农田保护区、一般农地区、独立工矿区、城镇村建设用地区四类用地。如按照城镇村建设用地管制规则则分为允许建设区和有条件建设区,我市中心城区的允许建设区包括主城区和两个副城区(南陈铺物流园区和轻工食品园区),涉及东城、南城、北城三个办事处以及河西镇部分村庄共计26个村的范围。有条件建设区主要涉及三个办事处、米山、河西等乡镇(办)40个村庄。

 

  德国、美国等发达国家因法治健全,城市建设和土地管理的理念、方式和方法非常先进,土地利用规划的法律地位很高,实行城市规划和土地利用规划、产业规划“三规合一”。而我国现行体制下,城市总体规划甚至控制性详细规划调整较随意,每一两年就会因为领导的调动而改变,而土地利用总体规划由于受各种约束性指标限制,修改调整程序很复杂,因此较稳定,至少五年调整一次,这是造成项目落地难、供地难的主要原因。

 

  (二)土地利用年度计划

 

  土地利用年度计划是指国家对计划年度内新增建设用地量(包括建设占用农用地和未利用地)、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排,也就是我们通常所说的年度新增建设用地计划指标。它是实施土地利用总体规划的主要措施,是当年新增建设用地、建设项目用地预审、耕地开垦、土地整理审批的依据。

 

  土地利用年度计划的内容主要包括新增建设用地计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标等。

 

  新增建设用地计划指标实行指令性管理,不得突破。新增建设用地计划中城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点项目建设用地指标不得混用。没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的,或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的,按非法批准用地追究。

 

  土地利用年度计划一经批准下达,必须严格执行。因特殊情况需要增加建设用地年度计划的,按规定程序报国务院审定。实际新增建设用地面积超过当年下达计划的,扣减下一年度相应的计划指标。

 

  (三)新一轮规划的主要特点

 

  相比上一轮规划(1997-2010年),本轮规划有两个更为显著的特点,一是空间管制更严格。此次规划严格落实了建设用地管制边界和管制区域,严格按照土地利用总体规划划定的“三界四区”(即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界,允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区),将城镇建设用地管制边界和管制区域落到了实地,明确四至范围,确定管制边界的拐点坐标,在主要拐点设置标识,并向社会公告,防止城镇建设无序蔓延扩张。规划规定,城乡建设用地允许建设区在面积不改变的前提下,空间和布局可在有条件建设区内进行形态调整,但不得突破建设用地扩张边界。城乡建设用地规模边界的调整,需经规划原批准机关的同级国土资源主管部门批准。城乡建设用地扩展边界原则上不得调整,如需调整,应按规划修改程序报规划原批准机关批准。禁止建设用地边界,除法律法规另有规定外,不得进行调整。这是本轮规划的最显著特点,真正把规划的软约束变成了硬杠杠。

 

  二是规划评估修改更规范。上一轮规划由于编制时的先天性理论和操作缺陷,规划实施后期特别是2006年至2010年实际上已无法操作,甚至到了报批一个项目就调整一次规划的地步,规划的空间约束管制作用形同虚设。鉴于此,本轮规划对评估修改作出了十分严厉的规定,经国务院批准的大型能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目,需要改变土地利用总体规划的,根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划;经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目,需要改变土地利用总体规划的,属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的,根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。除此之外,其他任何项目建设均不得擅自修改规划。  

 

  同时,为满足一些无法预见的招商引资重点工程项目用地需求以及一些民生合理用地需求,建立了土地利用总体规划实施定期评估和适时修改机制,以适应形势发展的需要。对土地利用总体规划进行修改,必须首先就修改的必要性、合理性和合法性等进行评估,组织专家论证,依法组织听证,并向社会公示。规划实施评估报告经规划原批准机关同级国土资源主管部门同意后,方可开展规划修改。凡涉及改变城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界,改变约束性指标,调整重大布局等原则性修改,必须经规划原批准机关批准。

 

  可以说,本轮规划的约束力更大、操作性也更强。因为本轮规划充分借鉴了美国、德国等发达国家城市增长管理等经验,引入了划定“三界四区”的城乡建设用地管制边界和管制区域概念,建立了建设用地空间管制制度,体现了优先布设国土生态屏障用地、维护和扩大城乡绿色空间、发挥农用地多重功能等编制原则、次序和要求,在很大程度上体现出了规划的本质是空间规划,既管方向、管指标,又管空间、管位置的要求。

 

  (四)土地利用总体规划实施和修改调整情况

 

  我市目前执行的《土地利用总体规划(2006-2020年)》于2010年8月开始组织编制,2012年6月经省政府批准实施。规划以2005年为规划基期年,2010年为阶段性目标年,2020年为规划目标年,规划期限为15年。截止目前,规划已实施11年时间。

 

  截止2016年底,全市建设项目共使用规划指标12767亩,占总规划指标的66%,其中:1、城市建设已占用指标2968亩,占城市规划指标的65%,剩余指标1645亩;2、建制镇及乡村建设已占用指标480亩,占建制镇指标的53%,剩余指标440亩;3、交通建设占用指标5212亩,占交通规划指标的66%,剩余指标2838亩;4、工业建设占用指标2536亩,占工业规划指标的63%,剩余指标1492亩;5、水利建设336亩指标已全部使用;6、其他项目建设已占用指标228亩,占规划指标的51%,剩余指标226亩。目前仅剩余指标6651亩,除省重点工程占用2786亩指标外,我市规划期后5年仅剩余指标3665亩,很难满足我市经济社会发展用地需求。   

 

  为满足我市未来4年经济社会发展实际用地需求,我市已对交通、能源、工业、城市等用地进行了中期局部调整,共调整修改面积2955亩。

 

  日前,晋城市局以晋市国土资发〔2017〕18号文下发了《关于土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善相关指标安排的初步意见》,确定我市2020年耕地保有量不低于68.56万亩,基本农田保护面积不低于55.21万亩;安排新增建设用地指标18592亩(其中:增量新增指标9395亩,流量新增指标9197亩)。增量新增指标中安排省级重点工程(项目)2750亩;市级及以上政府投资重点工程(项目)2403亩;县级自行安排指标4242亩。

 

  我们要按照意见要求,进一步核实各类用地需求,完善各项规划指标调整草案,对自行安排增量新增指标,要在优先保障市级重点产业转型项目用地的前提下,根据实际情况调配使用,原规划安排但未实施项目结合实际科学合理安排布局。特别是要充分考虑到省、市重点项目和开发区创新发展用地需求,规划开发区用地增量新增指标不足的用流量新增指标补充,确保指标不浪费、项目建设不影响,保证调整修改后的规划科学管用,确保全市“十三五”发展空间。   

 

  四、建设用地

 

  (一)建设用地审批

 

  土地管理法第43条规定:除乡(镇)村公共设施,公益事业和村民建住宅使用本集体组织的土地可以依法办理占用土地审批手续外,其他任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地(含存量土地和征收集体土地)。

 

  各类用地审批权限

 

  1、农用地转用审批权限

 

  审批的权限是三级审批

 

  A、国务院审批

 

  a国务院批准的建设项目;

 

  b省级政府批准道路、管线工程大型基础设施工程;

 

  c省会城市及100万以上人口城市和国务院指定的城市。

 

  B、省级政府审批

 

  除国务院审批以外的涉及土地征收的项目;

 

  C、扩权强县县级审批

 

  乡(镇)土地利用规划中确定的建设用地规模范围内的公共设施、公益事业、农民住宅用地占用农用地的。

 

  2、征收(用)土地审批权限

 

  征收土地审批权在国务院和省级政府。

 

  A、国务院审批权限

 

  a基本农田;

 

  b基本农田以外的耕地超过35公顷(525亩);

 

  c其他土地超过70公顷(1050亩);

 

  B、省级政府批准权限

 

  除国务院批准征收土地的以外,其他征收土地的,都由省(自治区、直辖市)批准。

 

  除此外,任何部门不能审批征收土地。

 

  3、征收土地补偿

 

  A、补偿费用

 

  土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费

 

  B、标准

 

  土地补偿费为前三年平均产值9倍(耕),安置补助费为前三年平均产值的16-19倍,青苗补偿费按照不超过一季作物的产值计算;地上附着物按有关规定作价补偿。

 

  2013年5月31日,晋政发[2013]22号文对执行4年的全省征地统一年产值标准进行了调整,6月1日起执行。按照新标准,我市共分五区,全市平均统一年产值为1496元/亩,耕地补偿标准分别是:

 

  a山区31075元/亩(耕)

 

  b东南丘陵区36868元/亩(耕)

 

  c平川区45306元/亩(耕)

 

  d城市规划区47460元/亩(耕)

 

  e城市建成区68656元/亩(耕)

 

  (二)如何申请用地(建设用地)

 

  1、单独选址项目:能源、交通、水利等大型工程建设项目用地,由用地单位申请国土资源部或省国土资源厅办理农用地转用手续;部或省批准后,由我市人民政府办理土地征收和供地手续;

 

  2、城市分批次建设项目用地。我市人民政府提出申请,按城市批次报省人民政府批准农用地转用,然后办理土地征收和供地手续;

 

  3、乡村批次建设项目用地:村级公益事业、公共设施用地或农村村民住宅用地申请占用本村集体土地的,由村集体提出申请按乡村批次上报我市人民政府审批。

 

  (三)土地报批和供应中存在的主要问题

 

  一是土地报批程序复杂、资料要求多,前置条件繁琐,客观上影响了报批速度。仅拿城市批次报地一个事项来说,所需各类资料精简后也有22种,涉及发改、规划、住建、水利、林业、人社等多个部门。审批手续涉及到其他单位的有关前置条件十分繁琐,主要包括发改局出具的项目审批立项文件、初设批复,规划局出具的规划选址意见书,人社局出具的被征地农民纳入社保资料,环保局出具的环评批复文件,林业局出具的占用林地审核同意书,电业局出具的拟占土地不影响电力规划的证明,被征地村委出具的征地听证类资料,需要在短短一个月内完成勘测定界、地类权属调查核实、征地村委、乡镇同意盖章、征地补偿核实计算、“一书四方案”编制、地质灾害危险性评估等数10项工作,难度很大,一个环节走不通,件就报不出去,就可能引起用地单位的不满和抱怨。这种情况还是比较顺利的,如果碰上项目占用基本农田、不符合规划、指标紧张、占补平衡等问题 ,报批时间会更长。这就是用地手续办理慢、落实难的主要原因,希望大家能正确理解。

 

  二是土地供应速度慢。截止目前,我市仍有76宗、4101亩未供出,任务很大。原因主要有四方面:一是办理供地审批手续时,规划局还需出具除选址意见书外的规划许可证、选址红线图、竖向界限图、规划设计条件通知书、总平面布置图等相关图件,导致我市目前仍有43宗地因城市规划未确定或调整、征地拆迁未落实或项目未落实等原因无法及时供地,占比57%。二是农转征批复下达后,一些用地单位不能及时提供相关供地资料(如初步设计批复、社保文件)或后期资金不到位。三是落实社保困难。市政府出台相关文件要求国土部门配合人社部门从征地补偿费中代扣被征地农民社会保障费,发改部门立项、可研及初步设计批复办理和人社部门被征地农民社会保障费用测算工作周期时限长,导致供地手续周期过长,不能及时供地。四是部分重点工程项目经市政府同意先行用地后,办理供地手续不积极,主动性不强。大量土地批而未供造成的后果一是浪费了宝贵的土地资源,二是供地率达不到省厅规定标准将暂停安排新增建设用地指标。

 

  五、土地权利

 

  (一)土地权利。分四类。一是土地所有权。包括国家土地所有权和农民集体土地所有权。国有土地所有权的范围包括:①城市市区的土地;②农村和城市郊区已经依法没收、征收、征购为国有的土地;③国家依法征收的土地;④国家未确定为集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。国有土地所有权由国务院代表国家行使。农民集体土地所有权的范围包括:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留山、自留地,属于农民集体所有。农民集体土地所有权主体是村农民集体经济组织、村民小组或乡(镇)农民集体。二是土地使用权。土地使用权按土地所有权的不同可以分为国有土地使用权和集体土地使用权。国有土地使用权的取得方式有出让、划拨、出租、作价出资(入股)、授权经营等。集体土地使用权包括:集体农用土地使用权和集体土地建设用地使用权。集体农用土地使用权主要是对农业用地的承包经营权,也包括依法取得“四荒地”使用权;集体土地建设用地使用权包括农村居民宅基地使用权和乡(镇)、村企事业单位用地使用权。集体建设用地使用权一般只能由本集体及其所属成员享有。三是土地他项权力。土地他项权利是指土地所有权和土地使用权以外与土地有密切关系的权力。土地他项权力是在他人土地上享有的权力,主要包括地役权、地上权、空中权、地下权、土地租赁权、土地借用权、耕作权、土地抵押权等。四是土地承包经营权。土地承包经营的期限为:耕地30年;草地30-50年;林地30-70年。承包经营者负有按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务,不得擅自将承包土地转作其他用地。

 

  (二)土地登记

 

  土地登记是国家依照法定程序将土地的权属关系、土地座落、用途、面积、使用条件、等级、价值等情况记录于专门的簿册,以确定土地权属,加强政府对于土地的有效管理,保护权利人合法权益的一项重要法律制度。

 

  土地所有权、使用权和他项权利经过登记后,由土地登记机关颁发土地证书。土地证书是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。我国的土地证书有4种:《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》、《土地他项权利证明书》。土地登记属于不动产物权登记,为属地管辖。土地登记的主要内容包括土地权属性质与来源、土地权属主体和客体等。基本程序为申请--权属审核--注册登记--核发证书四个步骤。

 

  我重点讲一下不动产统一登记。2015年3月1日,《不动产登记暂行条例》正式颁布实施以来,受到社会各界、广大民众广泛的关注和热议。不动产登记条例出台的背景主要是我国原有的不动产分散登记体制,已不能适应社会管理和社会经济活动的要求。主要表现为原有的分散登记,由于各部门登记方法、技术规程等不一致,很容易导致各种不动产权利的重叠、漏登现象;不同部门管理和登记,容易导致农林用地、农牧用地以及林牧用地之间的权属界线不清、权利归属不明确,引发诸多矛盾和纠纷,直接导致资源资产利用效益和社会管理效益低,交易活动不安全,公民和社会组织行使物权权利不方便等问题。例如原来分散登记时,在农村,当事人就要分别到四个不同的部门办理不同证件:住房要到建设部门办理《房屋所有权证》,宅基地要到国土资源部门办理《集体土地使用证》,承包的土地要到农业部门办理《农村土地承包经营权证》,栽种的树木要到林业部门办理《林权证》。在城市,当事人最少也要办两个证:到建设部门办理《房屋所有权证》,到国土资源部门办理《国有土地使用证》。各种证书繁多,不仅增加了群众办证的不便,而且增加了其时间、金钱成本。

 

  2013年11月,国务院第31次常务会议明确,由国土资源部负责指导监督全国土、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责,基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。

 

  实施统一登记后,可以更好地厘清当事人之间的不动产权利界限,减少权属纠纷,提高登记的准确性和权威性,更好的维护当事人的不动产物权。同时,统一登记实施后,依托不动产登记信息依法公开查询系统,可以实现登记机构、登记薄册证和登记信息管理平台的统一,减少办证环节,大大减轻群众负担,方便企业和群众,有效保障不动产交易安全,维护不动产市场的正常交易秩序。

 

  目前,我市不动产统一登记工作进展十分顺利。“三落实一移交”工作基本完成,市不动产登记局暨不动产登记交易中心正式挂牌,数据库整合、人员落实及档案移交工作有序推进,市不动产统一登记业务窗口全面正式运行。截至目前,共颁发《不动产权证书》931本、《不动产权证明》162份。今年,要在完成机构设立、窗口建设、“停旧发新”的基础上,重点抓好队伍建设、数据建库、窗口建设三个关键,进一步理顺体制,明确职责,划定相关事务的审批权限,真正体现“不动产管理”职责;要严格按照国土资源部颁布的《登记规范》和省厅近日印发的《关于解决当前不动产统一登记若干问题的操作规范》,坚持便民利民原则,妥善处理历史遗留问题,及时回应社会关切,提升登记效率,提高服务质量,维护群众和企业的合法权益;要健全制度体系,对现行的土地、住建等与不动产登记相关的制度,进行全面梳理和整合制定,使不动产登记工作全面纳入制度的全面规范和约束之中,做到发得出、稳得住、可持续、无风险。确保年底前全面接入国家级信息平台,存量数据整合完成80%以上,增量数据汇交100%完成,力争全年发放各类不动产证书(明)2000册。

 

  六、土地执法监察

 

  (一)土地违法行为及其法律责任

 

  1、土地违法行为。主要分四种,一是非法转让土地类。主要包括非法转让、出租、抵押以划拨方式取得的国有土地使用权的,将农民集体所有的土地使用权非法转让、转让或者出租用于非农业建设的,买卖或者以其他形式非法转让土地等行为。二是非法占地类。包括未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的;超过批准的数量占用土地的;不按照批准的用途使用土地的;在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的;土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物、重建、扩建的几种类型。三是破坏耕地类。包括占用耕地建窑、建坟,破坏种植条件的,或者未经批准,擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,临时用地使用期满之日起1年以上未恢复种植条件的。四是非法批地类。主要有无权批准征收、超越批准权限非法批准占用、征收土地的;擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的;低于按国家规定所确定的最低价,协议出让国有土地使用权的。

 

  土地违法行为中数量最多、最常见的就是非法占地、违法占地类型,一般处罚是违反土地利用总体规划限期拆除,符合规划没收罚款给予行政处分。

 

  2、法律责任

 

  《刑法》第342条【非法占用农用地罪】违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。    

 

  第288条 【非法转让、倒卖土地使用权罪】以牟利为目的,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。

 

  第410条 【非法批准征用、占用土地罪;非法低价出让国有土地使用权罪】国家机关工作人员徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权,非法批准征用、占用土地,或者非法低价出让国有土地使用权,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的,处三年以上七年以下有期徒刑。

 

  《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2000〕14号)第三条对非法占用耕地罪“数量较大”和“造成耕地大量毁坏”的具体情形作了明确规定。

 

  非法占用耕地“数量较大”,是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

 

  非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

 

  (二)国家土地督察

 

  建立国家土地督察制度的主要目的是为保障我国粮食安全,维护国家长远利益和人民群众利益,确保耕地保护制度和中央宏观调控政策等在地方得到贯彻落实,实行世界上最严格的土地管理制度。2004年10月21日,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2014〕28号)明确提出:“完善土地执法监察体制,建立国家土地督察制度,设立国家土地总督察,向地方派驻土地督察专员,监督土地执法行为。”国办发〔2006〕50号批准设立国家土地总督察办公室及9个派驻地方的国家土地督察局,国家土地督察制度正式正式建立和实施。国家土地督察行政编制360名,设立国家土地总督察1名,由国土资源部部长兼任;兼职副总督察1名,由国土资源部1名副部长兼任;专职副总督察(副部长级)1名,向地方派驻9个国家土地督察局,派驻地方的国家土地督察局为正局级,每个国家土地督察局设局长1名、副局长2名和国家土地督察专员(司局级)若干名。我省属国家土地督察北京局的督察范围。其主要职责是监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况,核查土地利用和管理中的合法性和真实性,监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况;监督检查贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况。主要行使调查权、审核权、纠正权和建议权。如果其在监督检查中发现某地存在问题,可提出整改意见,整改期间,暂停农用地转用和土地征收的受理和审批。

 

  (三)卫片执法检查与15号令

 

  卫片是卫星遥感图片的简称,是利用卫星遥感等技术手段制作的叠加监测信息及有关要素后所形成的专题影像图片。通过卫星遥感等技术手段可以将一个地区的土地利用情况形成卫片,将该地区同一地域前后两个不同时间的卫片进行叠加对比,了解该地区土地利用总体规划实施、土地利用年度计划执行、建设用地扩张及耕地占用等情况,及时发现、纠正、制止、查处违法违规用地行为,规范土地管理秩序。

 

  土地卫片执法检查工作开展十余年来,检查范围逐步扩大,方式不断创新,工作逐步规范。从检查范围来看,由最初的66个城市现已扩大到覆盖全国。卫片执法检查作为一种新的执法监管手段,为及时发现、制止和查处各类土地违法行为提供了有力的支撑,也为准确评价一个地区的土地管理秩序提供了客观、公正的依据。将遥感监测应用于土地执法监察,是执法监察工作的重大创新,也是执法监察工作由被动走向主动的重要转变。十余年的实践证明,卫片执法检查已经成为执法监察工作不可或缺的重要手段,在发现、查处和遏制土地违法行为方面发挥了巨大作用。

 

  《违反土地管理规定行为处分办法》(监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号,简称15号令)于2008年6月1日正式实施。这是一部专门针对国家公务人员,追究其违反土地管理规定行为责任的规章。15号令的颁布,对土地执法乃至整个国土资源管理工作具有重大的标志性意义,它标志着土地执法由部门行为上升为政府行为,由国土资源管理部门一家承担监管责任转变为以地方政府为责任主体的共同责任。15号令颁布第一年,国土资源部就结合2009年度土地卫片,分别给予2个设区市、29个县(市、区)政府的44名政府主要负责人和分管负责人党纪或政纪处分。同时,给予2个设区市、26个县(市、区)29名国土资源管理部门负责人党纪或政纪处分。2014年,省级政府对土地矿产违法问题较为严重的60个市246个县的主要领导和分管领导进行了约谈。

 

  15号令最大的亮点也可称为杀手锏,就是在第三条明确规定,有下列情形之一的,对县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员实施行政问责。一是土地管理秩序混乱,致使一年度内本行政区域或违法占用耕地面积占新增建设用地耕地宗面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%,但造成恶略影响或者其他严重后果的;二是发生土地违法案件造成严重后果的;三是对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的;四是对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的。

 

  2015年,我市因土地卫片执法检查中违法占用耕地比较高被省政府约谈问责。2017年5月,国家土地督察北京局已就落实土地管理重大决策部署、耕地保护、土地利用、土地执法四方面情况对我市开展了例行督察,我市涉及图斑110个、面积1862亩,占全市比例近三成,整改难度很大。这应引起今天在座的各位乡镇领导的高度重视和警醒。
 

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