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开展自然资源资产离任审计助力生态文明建设

文章来源:山西高平 时间:2018/7/23 15:37:00 查看次数: 字体大小:[    ]

高平市审计局  张朝辉

  日前,习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调,生态环境安全是国家安全的重要组成部分、经济社会持续健康发展的重要保障,生态环境也是关系中共的使命宗旨的“重大政治问题”。习总书记要求加快构建生态文明体系,并对损害生态环境的领导干部“做到终身追责”。对于我们高平来说,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,积极创建国家级园林城市,建设大美高平,更是一项重要任务。对此,审计机关应进一步强化审计监督职能,加大对自然资源资产开发利用和生态环境保护的政策执行及相关资金、项目管理的审计力度,积极探索领导干部自然资源资产离任审计,以促进生态文明建设。下面,我们从以下几个方面来探讨开展领导干部自然资源资产离任审计的必要性和重要性以及如何开展领导干部自然资源资产离任审计。

  一、开展自然资源资产离任审计的背景及意义

  (一)十八大以来党中央对生态文明建设格外关注。

  2012年,党的十八大将“生态文明建设”确立为“五位一体”总体布局的重要组成部分,提出不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

  2013年,党的十八届三中全会提出,紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

  2014年,十八届四中全会提出用严格的法律制度保护生态环境。

  2015年,十八届五中全会提出,必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

  2017年5月26日,中共中央政治局就推动形成绿色发展方式和生活方式进行第四十一次集体学习中提出,要充分认识形成绿色发展方式和生活方式的重要性、紧迫性、艰巨性,把推动形成绿色发展方式和生活方式摆在更加突出的位置。

  2017年10月,党的十九大提出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”,将生态文明建设纳入新时代中国特色社会主义思想和基本方略。

  2018年3月,十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》,生态文明正式写入国家根本法,实现了党的主张、国家意志、人民意愿的高度统一。

  2018年5月13日,生态环境部通报了山西临汾市三维集团违规倾倒工业废渣案等6起非法转移倾倒固体废物及危险废物案件的问责情况。一些地方领导干部被免职或停职,彰显对环境违法行为坚决“亮剑”的决心和行动。

  2018年5月,习总书记在全国生态环境保护大会上强调,我们要积极回应人民群众所想、所盼、所急,大力推进生态文明建设,提供更多优质生态产品,不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。

  中国特色社会主义进入新时代,人民群众对美好生活环境的向往、对公共生态产品的需求与生态资源环境的承载力、生态公共产品不足、生态环保形势严峻之间的矛盾日益凸显。粗放式发展、先污染后治理的发展模式得不偿失,甚至可以说是有“切肤之痛”的教训。新时代更应该充分发挥审计监督作用,积极推动生态文明建设战略布局。

  (二)领导干部自然资源资产离任审计的提出。

  2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四部分“加快生态文明制度建设”中提出:探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制。

  2015年9月,《生态文明体制改革总体方案》第九部分“完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度”中提出:建立生态文明目标体系,建立资源环境承载能力监测预警机制,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制。

  2016年3月,《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第四十七章“健全生态安全保障机制”中提出:探索编制自然资源资产负债表,建立实物量核算账户。实行领导干部自然资源资产离任审计。建立健全生态环境损害评估和赔偿制度,落实损害责任终身追究制度。

  这些文件的提出充分说明了生态文明审计、领导干部自然资源资产离任审计的必要性和紧迫性。然而,生态文明建设是一项综合、动态、复杂、艰巨的人类社会实践活动,涵盖了生态状况、环境质量、资源利用、经济社会发展和人文关怀诸多方面。怎样开展生态文明审计工作急需审计制度的建立。

  (三)领导干部自然资源资产离任审计的审计制度。

  2015年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,该方案要求启动审计试点,明确审计对象、审计内容、评价标准、责任界定、审计结果运用等事项,形成一套比较成熟、符合实际的审计操作规范,探索并逐步建立完善领导干部自然资源资产离任审计制度。

  2017年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》文件,《规定》落地,标志着一项全新的、经常性的审计制度正式建立,其对领导干部自然资源资产离任审计工作提出具体要求,明确从2018年起,领导干部自然资源资产离任审计由试点阶段进入全面推开阶段。

  (四)开展自然资源资产离任审计的重要意义。

  生态文明的公共物品属性和责任主体,决定了自然资源资产离任审计是当前开展生态文明审计的最佳载体。通过对生态文明方面的关注和对重大问题的揭示,促进各级党委、政府提高重视,强化责任,促进整改完善和效果提升,从而推动生态文明建设深入发展。新华网、人民网发表评论指出“促进生态文明,建设美丽中国,要从每个人做起,尤其要从领导干部这个“关键少数”抓起,盯住领导干部这个“关键少数”,才能突破生态治理的瓶颈,把追责的板子直接打到应该负责的干部身上,才会激发环保工作“真重视、真抓”的压力和动力。”实施领导干部自然资源资产离任审计,一个突出的意义就在于通过明确责任、界定责任的方式,促进整个生态文明建设。

  二、领导干部自然资源资产离任审计的主要内容

  《试点方案》指出领导干部自然资源资产离任审计的基本概念是:对领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计。这里面有几个要点,下面一一为大家阐述。

  (一)审计对象。

  审计试点期间,审计对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部。进入全面推开阶段后,就会涉及各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门(单位)的主要领导干部和承担自然资源资产管理责任的相关国有企业主要领导干部。

  (二)审计范围。

  开展领导干部自然资源资产离任审计的审计范围主要是领导干部的任职期间,任职时间是划分领导干部责任的时间界线,审计发现的主要问题要和被审计领导干部的任职期间相匹配。

  任职期间在我国法律法规中有明确的规定。《中华人民共和国公务员法》第三十九条“选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务;任期届满不再连任,或者任期内辞职、被罢免、被撤职的,其所任职务即终止”。《党政领导干部选拔任用工作条例》第四十四条“党政领导职务的任职时间,按照下列时间计算:……(二)由党的代表大会、党的委员会全体会议、党的纪律检查委员会全体会议、人民代表大会、政协全体会议选举、决定任命的,自当选、决定任命之日起计算”。

   需要注意的是,任职结束并不意味着责任免除,习近平总书记在讲话中指出,对损害生态环境的领导干部“做到终身追责”。

  (三)审计内容。

  《规定》明确,领导干部自然资源资产离任审计主要关注以下几个方面的情况:

  1.贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况;

  2.遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况;

  3.自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况;

  4.完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况;

  5.履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况;

  6.组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况;

  7.履行其他相关责任情况。

  (四)审计目的。

  开展领导干部自然资源资产离任审计的主要目标,是推动领导干部守法、守纪、守规、尽责,切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任,促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。

  三、领导干部自然资源资产离任审计工作的探索

  领导干部自然资源资产离任审计是一项创新性的工作。2015年,审计署在湖南省娄底市开展审计试点,后来逐渐在全国开展试点工作。按照上级审计机关要求,今年我市也在审计计划中安排了一个乡镇的试点工作。下面我们就由浅入深逐步探索怎样开展这项工作。

  (一)自然资源资产的相关概念。

  1.什么是自然资源?

  《辞海》中,是指天然存在并有利用价值的自然物。如土地资源、矿产资源、水利资源、生物资源、气候资源等,是生产的原料来源和布局场所。

  据联合国环境规划署,是指在一定的时间和技术条件下,能够产生经济价值,提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。

  据百度百科,是指自然物质经过人类的发现,被输入生产过程,或直接进入消耗过程,变成有用途的,或能给人以舒适感,从而产生经济价值以提高人类当前和未来福利的物质与能量的总称。

  2.什么是自然资源资产?

  著名学者谷树忠、谢美娥在《论自然资源资产的内涵、属性与分类》指出,自然资源资产是以自然资源形态存在的物质资产。其具备了以下几个条件:

  一是自然资源的稀缺性。这是自然资源成为自然资源资产的基本条件。凡是不稀缺的,还不是严格意义上的自然资源资产。当然,自然资源本身也必须是稀缺的。

  二是自然资源能够产生经济价值,并且这种经济价值能够评价,甚至能够在市场上得以实现。

  三是产权主体尽可能明确。如果产权主体不明确,则易导致自然资源资产的过度开发利用或收益的流失。

  四是产权边界尽可能清晰。如果边界不清晰,就不能保证资产权益的清晰,也不能保证权益的完全实现。

  3.自然资源资产与自然资源的关系

  首先,自然资源资产源于并基于自然资源,没有自然资源便没有自然资源资产。自然资源的功能和属性是自然资源资产功能和属性的基础。

  其次,自然资源资产是从人类生存和发展的角度,对自然资源基础的重新思考。换句话说,目前之所以如此重视自然资源资产,是因为传统增长(发展)方式出现了重大偏差,资源浪费、资源破坏、资源枯竭、资源流失现象已经严重动摇了国家发展的基础,为此,要重视经济增长的自然资源问题,对传统的经济核算方式进行反思、修正甚至革命,要进行自然资源资产核算。

  再次,自然资源资产,亦可理解为包括自然资源和自然条件在内的一切自然状态存在的人类生存和发展的基础。从这个意义上讲,自然资源资产的范围要大于自然资源;另一方面,自然资源资产,亦可理解为贡献正向(否则就是负资产)、产权清晰(否则矛盾)、可以管控、可以交易的自然资源。从这个意义讲,自然资源的范围又比自然资源资产的范围大。因此,自然资源资产与自然资源在一定程度上讲并无本质的差异,是相互包容的关系,只是视角上的差别或侧重点不同。

  最后,自然资源资产与自然资源也有着明显的差异性。前者强调的是价值,后者强调的是实物;前者同质性与后者的非遍布同质性;前者的管理一体化基础较好,而后者的管理一体化基础较差,换句话说,自然资源资产统一监管的难度要远远小于后者的统一监管。

  4.已纳入审计范围的自然资源资产

  包括:土地资源、水资源、森林资源、草原资源、矿产资源、海洋资源等。结合高平的自然禀赋特点,应主要关注矿产资源、水资源、森林资源、土地资源等自然资源。

  (二)领导干部管理和生态保护责任。

  主要领导干部在任职期间因所任职务,依法对本地区、本部门(单位)以及主管业务领域的以下工作应当履行的责任。具体包括:

  1.土地、水、森林、草原、矿产等自然资源资产的管理开发利用;

  2.大气、水、土壤等环境保护和环境改善;

  3.森林、草原、河流、湖泊、湿地等生态系统的保护和修复;

  4.其他与自然资源资产管理和生态环境保护相关的事项。

  (三)其他地区开展领导干部自然资源资产离任审计给我们的启示。

  自2015年审计署在湖南省娄底市开展审计试点以来,全国各地都展开了一系列的试点工作。下面借鉴其他地区开展的领导干部自然资源资产离任审计试点工作的经验,谈一谈对接下来我们开展领导干部自然资源资产离任审计工作的启示。

  在具体工作中,将生态环境、民生重点放在首位。围绕水污染防治、大气污染治理等群众生产生活最为密切相关的资源环境领域,注重收集群众意见,加大现场延伸力度,解释和反映群众普遍关心的资源环境领域的“短板”问题,有针对性地提出审计建议,促使相关民生工程及早、充分发挥效益。

  围绕生态文明建设重大决策落实、自然资源资产管理和生态环境保护决策制定实施,关注约束性指标、生态红线考核指标和目标任务完成情况,推动改革任务落到实处。

  将制约经济发展的环境因素纳入重点审计范围,加大对节能环保政策落实情况和相关资金项目的审计力度,重点关注土地节约集约利用、矿产开采开发等情况,摸清土地、矿产资源底数,揭示土地、矿产资源中存在的问题。

  (四)领导干部自然资源资产离任审计的主要内容。

  要以领导干部任职期间所在区域重点自然资源资产实物量和生态环境质量变化情况为基础,以领导干部任职期间履行相关管理和保护责任为主线,坚持问题导向,按照高平的资源禀赋特点,结合高平经济发展中空气质量改善、水污染防治、资源开发利用、环境治理等广大人民群众关心的热点问题和生态环境保护面临的突出问题,有针对性地开展工作,重点关注以下审计内容:

  1.贯彻执行生态文明建设方针政策和决策部署情况

  主要审查被审计乡(镇)、办事处党委、政府生态文明体制改革、自然资源资产和生态环境保护重大战略、生态文明建设领域推进供给侧结构性改革等相关制度贯彻落实情况。重点揭示部署贯彻不力、协调机制不健全、乡镇领导不作为、重点改革任务推进缓慢等方面的突出问题。重点关注中共中央、国务院《生态文明体制改革体方案》(中发〔2015〕25号),省委、省政府《关于加快推进生态文明建设的实施方案》(晋发[2015]22号)和《山西省生态文明体制改革实施方案》(晋发[2016)24号)中明确的相关改革任务落地、实施、运行情况;煤炭、钢铁、发电、水泥等行业淘汰落后和化解过剩产能过程中弄虚作假、死灰复燃、违规新增,以及不符合主体功能区定位的产业退出等情况;国有林场改革、国家生态文明试验区建设、生态环境损害责任追究制等落实完成情况。

  2.遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况

  主要审查被审计乡(镇)、办事处党委、政府以及所属部门在制定规章制度、确定规划计划、重点任务推进、大型项目实施等过程中遵守相关法律法规的情况。重点揭示因执行法律法规不到位、乱作为、不作为,造成高平土地、矿产、森林严重损毁,大气、水、土壤严重污染,耕地、水、能源紧张等突出问题。重点关注生态保护红线划定、建设用地总量控制、最严格水资源管理、能耗总量与强度控制等制度的制定、执行和落实效果.

  3.自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况

  主要审查被审计乡(镇)、办事处党委、政府以及所属部门对自然资源资产开发利用和生态环境保护重大事项决策、规划、调整和审批情况。重点揭示与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的决策部署,不顾资源环境承载能力盲目引进重大项目和支出重大资金等突出问题。重点关注主体功能区规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡建设规划等制定情况,自然保护区、森林公园、湿地等自然保护区域生态系统保护情况,“两高一剩”企业引进、“三去一降一补”等禁止性、限制性、约束性政策落实情况。

  4.自然资源资产管理和生态环境保护目标完成情况

  主要审查被审计乡(镇)、办事处党委、政府及所属部门在国家和省委省政府、市委市政府要求的自然资源资产管理和资源环境数量质量相关约束性、规划性指标以及重点任务完成情况。重点揭示指标任务未完成,虚报、篡改、伪造数据等问题。重点关注大气、水、土壤污染防治行动计划完成情况、国民经济和社会发展规划中各阶段任务完成情况、与上级签订责任书中指标任务完成情况,以及本级制定计划方案任务完成情况。         

  5.履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况

  主要审查被审计乡(镇)、办事处党委、政府以及所属部门在自然资源资产开发和生态环境保护方面监督、督促责任履行情况。重点揭示监督执法不严,对损毁自然资源和损害生态环境的问题及相关责任单位和人员处理处罚不到位;生态环境风险隐患预警机制不健全,预防措施不到位、应急处置能力不足;对国家审计发现问题,环保、国土等相关部门督察结果整改落实不到位等问题。重点关注土地、矿产、林业、环保执法落实整改情况,水源地污染、重金属污柒、固体废弃物和医疗废弃物污染、黑臭水体治理等环境问题治理情况。

  6.自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况

  重点审查被审计乡(镇)、办事处与自然资源资产和生态环境保护相关税费、政府性基金以及国有自然资源资产有偿使用收入等的征管用情况和自然资源开发利用和生态环境保护重点项目、设施建设运营情况。重点揭示资金应收未收、违规减免、弄虚作假骗取、截留挪用、损失浪费,项目建设运行中违法违规、效益低下、资产闲置等问题。重点关注土地整理、环保治理、生态修复、农村环境治理、垃圾污水处置等领域。

  (五)探索建立“三表并行”审计方法。

  按照“可量化、易核实、可追溯”和“用数据和事实说话”的原则,探索建立“三表并行”审计方法。“三表”即约束性指标完成情况表、责任状履行情况表、政策制度落实情况表,尽可能涵盖乡镇领导干部履行自然资源资产责任的方方面面。

  约束性指标完成情况。选择责任清晰、标准明确的针对乡镇层级的约束性指标进行量化评价。如在森林资源方面,选择森林覆盖率、森林保有量、采伐面积等相关指标进行评价;土地资源方面,选择耕地保护量、基本农田保护面积等相关指标进行评价。

  责任状履行情况。全面梳理审计对象与政府或相关部门签订的有关自然资源资产管护方面的责任状,进行量化评价。如领导干部生态环境保护责任书,森林经营管护责任状、耕地保护目标责任状、“黄标车”淘汰责任状等。

  政策制度落实情况。对上级制定的有关自然资源资产和生态保护政策的贯彻执行情况,管理制度的建立、执行和效果情况,进行量化评价。

  (六)领导干部自然资源资产离任审计的审计评价。

  2015年,中办、国办印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》,第三条规定“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责,党委和政府主要领导承担主要责任,其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任”。据此,审计署提出了“好、较好、一般、较差、差”五个评价等次,下面为大家详细的介绍:

  “好”。主要反映被审计领导干部任职期间认真贯彻落实中央有关生态文明建设的决策部署;参与的重大决策严格遵守资源环境法律法规,并符合国家规划、主体功能区定位、生态红线管控要求;审计抽查的自然资源得到有效保护,生态环境明显改善;审计抽查的约束性指标完成且未发现数据真实性方面问题;审计抽查范围内未发生重大环境污染、生态破坏事故,也未发生因资源环境问题引发的重大群体性事件;在其他审计范围内未发现领导干部存在违规问题。

  “较好”。主要反映被审计领导干部任期期间认真贯彻落实中央有关生态文明建设的决策部署,参与的重大决策严格遵守资源环境法律法规,并符合国家规划、主体功能区定位、生态红线管控要求,审计抽查的主要自然资源开发利用合理,生态环境没有明显改善但也未明显恶化;审计抽查的约束性指标完成但发现个别数据不真实;审计抽查范围内未发生重大环境污染、生态破坏事故,也未发生因资源环境问题引发的重大群体性事件。

  “一般”。主要反映被审计领导干部任职期间认真贯彻落实中央有关生态文明建设的决策部署,参与的重大决策严格遵守资源环境法律法规,并符合国家规划、主体功能区定位、生态红线管控要求,审计抽查的主要自然资源开发利用合理,生态环境没有明显恶化;审计抽查的约束性指标完成但发现一些地区(部门)数据不真实;审计抽查范围内因履职不到位发生一般性环境污染、生态破坏事故,或发生因资源环境问题引发的一般性群体性事件。

  “较差”。主要反映被审计领导干部任职期间认真贯彻落实中央有关生态文明建设的决策部署,但参与的重大决策违反资源环境法律法规,不符合国家规划、主体功能区定位、生态红线管控要求;或审计抽查的主要自然资源开发利用不合理,生态环境有恶化趋势;或审计抽查的约束性指标完成但发现较多地区(部门)数据不真实;或审计抽查范围内因履职不到位发生重大环境污染、生态破坏事故,发生因资源环境问题引发的重大群体性事件。

  “差”。主要反映被审计单位领导干部任职期间或未认真贯彻落实中央有关生态文明建设的决策部署;参与的重大决策有违反资源环境法律法规,存在不符合国家规划、主体功能区定位、生态红线管控要求的情况并造成严重后果;或审计抽查的主要自然资源开发利用混乱,生态环境明显恶化;或审计抽查的约束性指标没有完成或发现多数地区(部门)数据不真实;或审计抽查范围内因履职不到位发生特别重大环境污染、生态破坏事故,发生因资源环境问题引发特别重大群体性事件。

  (七)领导干部自然资源资产离任审计的审计问责。

  首先,要突出“任前问题重点看整改,任内问题重点看决策”原则。试点审计中,针对往届党委、政府存在的遗留问题,重点看本届党委、政府对问题的整改纠正情况。在责任认定上,重点围绕本届乡镇党委、政府未对以前问题及时整改,以及继续违规的行为进行定责。

  其次,要突出“数量质量并重”原则。在审计发现问题的领导责任认定上,既关注约束性任务数量指标完成情况,也关注同一时点资源资产的自然状态和丰富程度等质量状况。

  (八)开展领导干部自然资源离任审计突出促进作用。

  开展领导干部自然资源离任审计,能够促进政策在乡镇落实,打通“最后一公里”。通过审计揭示乡镇在自然资源资产管理和生态环境保护中存在的问题,提出审计建议,持续督促相关问题整改,促进各项政策真正在乡镇落实到位。此外,还能够促进领导干部牢固树立绿色发展理念。通过强化审计结果的运用,从严问责追责,推动各级领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任,牢固树立绿色发展理念。

  四、当前领导干部自然资源资产离任审计面临的困难

  开展领导干部自然资源资产离任审计试点以来,全国审计机关坚持边探索、边总结、边完善,为开展领导干部自然资源资产离任审计提供了借鉴思路。但在操作过程中,仍存在数据采集困难、技术难度大等问题,亟待解决。

  (一)资产管理方面。

  总体来看,目前自然资源资产管理处于条块分割状态。表现在:一是多头管理,没有统一管理的组织机构。自然资源资产基本按照分属职能部门,由农林、环保、国土、水务、发改等部门分别管理。二是交叉管理,耕地、林地、水利等方面都存在交叉管理,易导致数据不一致甚至相差悬殊的问题。三是粗放管理,目前的管理现状,除了自然资源资产总体情况不能完全被掌握、数据难以准确外,重要的是仅凭借现有体制和管理模式,想要达到自然资源资产管理精细化、科学化,还有大量工作要做。

  (二)审计力量方面。

  领导干部自然资源资产离任审计的形势倒逼审计机关必须迅速调整力量,应势而变。目前,我们必须克服三个问题:一是审计人员力量不足的问题。目前审计任务繁重,审计人员明显偏少。二是审计人员知识结构不合理的问题。经过长期的审计实践,审计人员已经具备较为丰富的审计经验。但是领导干部自然资源资产离任审计是新型审计,价值自然资源种类繁多,数量庞大,分布广阔,而审计业务人员多为会计、财务背景,对自然资源资产领域的了解远远不能达到审计要求,出现已有的审计经验无法有效应对自然资源资产领域的专业性、技术性等问题。大部分审计人员缺乏自然资源资产专业背景和知识,这在一定程度上增加了审计风险,阻碍了领导干部自然资源资产离任审计的顺利进行。三是审计任务重的问题。领导干部自然资源资产离任审计是一项新的审计工程,根据自然资源资产类型,开展对领导干部政策执行、资金征收使用、开发保护、监管实施、资产评估等工作,需要投入巨大的人力物力。这些都是制约领导干部自然资源资产离任审计不可忽视的因素。

  (三)考核体系方面。

  自然资源资产涉及面广,各种资源有其特性,建立评价考核体系面临很多困难,由此给审计也带来一定难题。

  一是考评难。目前,由于领导干部自然资源资产离任审计处于初始阶段,自然资源资产负债表的编制没有形成统一的规范和标准,对自然资源资产价值的评估确认依据没有形成,运用的考评方法还需要进一步科学化。

  二是核算难。目前还没有形成比较统一、标准、成熟的统计核算体系,再加上一些资源潜藏在地下,有的还具有流动性等特质,对这些资源进行数字化统计难度较大。

  三是界定难。大多数资源环境透支都是在项目运行多年后才显现,短期内衡量自然资源资产变化情况以及对后期环境的影响,难度很大。另外,生态环境保护及自然资源资产形成、开发、保护的时间跨度较大,往往需要几任领导共同努力才能完成。基于这些问题,各地并未建立起合理有效的针对领导干部的评价指标体系,也未能指明具体的评价方法,很难对领导干部任职期间的自然资源资产管理和保护情况进行考核。

  (四)责任追究方面。


  尽管审计机关已经将生态环境建设等作为领导干部考核的重要内容,但具体实施仍存在障碍。开展领导干部自然资源资产离任审计如何追责成为重要问题。

  一是责任界定不清晰。现行的领导干部离任审计更多是从宏观政策执行、经济指标完成等方面展开,而领导干部自然资源资产离任审计中领导干部的责任界定则超出了这些范围。除了自然资源资产的价值很难衡量之外,其产权边界不清晰、使用影响的全局性、污染源头不明确、修复效果显现的长期性都会造成审计客体模糊,容易使责任界定出现偏差。

  二是责任划分比较难。由于自然资源资产状况形成的长期性、持续性,有些前任领导干部的经济决策,对自然资源资产的影响可能会在后任领导干部的任期内出现,具有一定的滞后性。或者在审计过程中,自然资源资产状况已随后任领导干部的决策制定而改变,这也造成前后任领导干部自然资源资产相关责任混淆。

  三是自然资源资产涉及范围广,有些自然资源资产还有跨区域性的特点,而各区域自然资源资产开发利用方式和目标又有所不同,最终导致区域间领导干部的责任难以明确区分。

  五、进一步推动领导干部自然资源资产离任审计的工作方向

  为加强领导干部自然资源资产离任审计,促进其管理和保护责任落实到位,在下一步工作中,应重点抓好以下几方面的工作:

  (一)加强统筹管理。

  按照党的十九大精神,建议能够加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,加大协调力度,实现发改、财政、国土、农业、林业、水利、环保等部门通联互动,从而把领导干部自然资源资产离任审计融入经济社会发展大局,促进更高层次、更具实效地开展审计。

  (二)完善基础数据管理。

  开展自然资源资产情况调查摸底。收集国土、农业、林业、水利、环保等相关资料,了解掌握自然资源资产分布和管理情况,形成自然资源资产数据档案。积极探索编制自然资源资产负债表,在反映高平市自然资源资产“家底”的基础上,建立台账,实施台账管理,及时检测、评估自然资源资产变动情况,并对台账进行增减变动调整,使台账能反映最新自然资源资产情况,进一步规范管理。

  (三)培养复合型审计人才。

  为了更好地满足自然资源资产领域专业性和技术性的要求,一方面,应加大培养复合型审计人才的力度,根据审计工作开展的具体情况,定期对审计人员进行生态环境等方面的专业知识培训,学习自然资源法律法规及相关政策规定,完善审计人员的知识结构,努力提高审计人员的综合素质和专业胜任能力。另一方面,建议联合发改、国土、环境、水利、林业、统计等部门,调借相关的专业人员,充实专业力量,缓解审计机关力量的不足。

  (四)利用现代技术方法开展审计。

  探索与环保、国土等专业人员协作,充分运用地理信息技术、全球定位系统、绘测遥感技术、自动监测系统等科技方法,利用专业部门的历史数据加强数据对比,建立领导干部自然资源资产离任审计数据综合分析平台,实现新技术与领导干部自然资源资产离任审计内容的有机整合。

  (五)健全指标评价制度。

  一是科学确定范围。如地方领导干部一般由党政分工,负责工作不同,相应责任也有所区别,对于参与的重大决策权重也应有所区别;又如,审计内容涉及河流,上游地区的污染,往往表现在下游地区。这些都需要科学确定,量化到人,细化到项。

  二是合理划分时段。对于各种自然资源及生态环境要根据类别合理划出追踪年限。比如,对于地下水的污染、矿山的破坏等都要确定应承担责任的时段。

  (六)严格追责制度。

  一是明确界定责任。根据工作业绩和发现问题认真分析、合理评价,重点界定领导干部履行资源管理和环境保护等方面的责任。尝试健全完善自然资源资产目标考核体系,明确违法问题处理处罚界限,明确开发者保护责任、利用者补偿责任、破坏者恢复责任、领导者管理责任。

  二是建立领导干部终身问责制。党的十八届三中全会明确提出要建立生态环境损害责任终身追究制,要把生态红线作为对领导干部考核、任免、选用的重要依据,归入相应领导干部的人事档案中。尝试设置“领导干部自然资源资产问责追踪卡”,以随时记录领导干。部任职期间自然资源资产开发、利用、污染、处理等重大事件。对于审计发现的严重问题,还应及时移交纪检监察等部门,追究相关人员生态责任。

  很多自然资源资产是不可再生的宝贵财富,一定程度上说,保护自然资源资产就是生产力,就是发展可持续经济。领导干部自然资源资产离任审计不仅是一项制度创新,更是促进领导干部切实履行生态责任、实现自然资源资产保值增值的一剂“良药”,必将会让长平大地天更蓝、水更清、山更绿、环境更秀美!
 

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